Trybunał Konstytucyjny w końcu powiedział to, co wielu uważało i przeczuwało od dawna. Sytuacja, w której ocena PKA nie podlega weryfikacji sądowej, a skutkuje dla uczelni, wiążąc MNiSW w wydawaniu decyzji, jest „wygodna” dla tych instytucji, ale wątpliwa konstytucyjnie. Jednak dopiero pytanie o praktyczne skutki takiego orzeczenia otwiera nam oczy na bezmiar zawiłości polskiego prawodawstwa.

Inspiracje

Niewielu już może pamięta, że był czas, gdy niektóre wojewódzkie sądy administracyjne uznawały prawo do skargi na ocenę PKA (np. I SA/Wa 808/05). Ale po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1177/06 utrwaliła się linia odmawiająca takowego, oparta m.in. na tezie, iż: „samo dokonanie oceny przez Komisję nie rodzi żadnych skutków prawnych”. Ponadto NSA wywiódł, że „Komisja nie jest ani organem nadzoru nad uczelniami, ani nawet organem państwowym, nie ma więc publicznoprawnego statusu (…) nie jest też właściwa w sprawach dotyczących uprawnień i obowiązków uczelni (…) Komisja tylko przedstawia ministrowi wyłącznie opinie i wnioski (…) natomiast o sytuacji prawnej uczelni jest władny orzec tylko minister. Z drugiej strony MNiSW podnosiło, że: Negatywna ocena kształcenia prowadzi do wszczęcia przez ministra postępowania, którego przedmiotem nie jest ta ocena, lecz uprawnienia uczelni. Ocena kształcenia bowiem należy wyłącznie do [PKA] (…) i przepis nie pozostawia wątpliwości, że ocena Komisji wiąże ministra. Minister ani nie może odstąpić od oceny Komisji, ani dokonać własnej oceny kształcenia, i jest obowiązany albo cofnąć, albo zawiesić uprawnienie” ( NSA – I SA 989/03).

Ale np. już w uzasadnieniu wyroku, oddalającym skargę uczelni na decyzję MNiSW opartą na ocenie PKA, w sprawie I SA/Wa 2385/10 znajdujemy: „Uznanie, iż Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest związany oceną Komisji, przy jednoczesnej niedopuszczalności kwestionowania tej oceny także w postępowaniu przed sądem administracyjnym, prowadziłoby do niezgodności art. 11 ust. 6 ustawy z art. 2 i art. 149 ust. 1 Konstytucji, a ostatecznie także art. 45 ust. 1 Konstytucji”. Było kwestią czasu, kiedy jakaś uczelnia, np. niemająca już „nic do stracenia”, pójdzie ze sprawą do Trybunału, próbując obalić tę misterną konstrukcję rozdziału „władzy” od „odpowiedzialności”. Jeszcze dwa lata temu byłem zaskoczony biernością uczelni w tym zakresie, formułując na łamach „Dziennika Gazety Prawnej” tezę, iż uczelnie „Być może w niewystarczający sposób udowadniają przed NSA (który jest związany zarzutami skargi i nie ocenia całokształtu sprawy) bezpośredni skutek oceny PKA dla sytuacji uczelni, np. finansowej czy prawnej. Mogłyby też wskazać na ewentualną niekonstytucyjność przepisów, z jakich sądy wyprowadzają swe wnioski”.

Dodatkowo nowelizacją z 2011 r. wprowadzono możliwość wyłączania członków PKA w trybie art. 24 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, co mogło powodować niezdolność jej prezydium do decydowania w trybie odwołania. Możliwość ewentualnego rozwiązania problemu (poprzez decydowanie na Plenum PKA) wskazywałem w FA 4/2012. Paradoksalnie w „obronie” skarżonych regulacji podniesiono (stanowisko Sejmu RP), iż „na tle rozwiązań prawnych dotyczących PKA i jej organów, nie jest możliwe skompletowanie innego »składu orzekającego« w postępowaniu inicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy”.

SK 61/12

Pod taką sygnaturą toczyło się postępowanie ze skargi pełnomocnika Wyższej Szkoły Handlu i Finansów Międzynarodowych im. F. Skarbka w Warszawie, złożonej w Trybunale 11.10.2010 r., a zakończone wyrokiem z 25 lipca 2013 r. Postanowienie w sprawie nadania biegu skardze doręczono skarżącej po blisko 2 latach od złożenia skargi. W składzie orzekającym tylko 2/5 stanowili profesorowie lub doktorzy habilitowani, choć taka proporcja dla całego składu Trybunału to 11/15.

W skardze jak skalpelem tnie się po najżywotniejszych arteriach pakowskiej komunikacji wizerunkowej. „Bez znaczenia przy tym jest, że procedura postępowania uregulowana aktami wewnętrznymi Państwowej Komisji Akredytacyjnej przewiduje tryb ponownego rozpatrzenia sprawy, skoro nie można wskazać niezawisłego podmiotu, który nad takimi rozstrzygnięciami sprawowałby kontrolę. Przy tak daleko idącym rygoryzmie w związku z brakiem ustawowych gwarancji dla strony w toku prowadzonego przed PKA postępowania, cała procedura postępowania i funkcjonujące w jej ramach normy są tylko fasadą praworządności, skoro odpowiedzialność skarżącego tak jest skonstruowana, że w istocie jest on pozbawiony możliwości egzoneracji. Same natomiast rozstrzygnięcia PKA, z uwagi na swój wiążący prawnie charakter i wyłączenie w stosunku do nich kontroli sądowej, bardziej przypominają rozstrzygnięcia sądu kapturowego aniżeli podmiotu usytuowanego w systemie prawnym demokratycznego państwa prawnego”.

Skarżąca uczelnia podniosła m.in., iż: „Pomimo zatem, że negatywna ocena PKA nie konkretyzuje stosunku administracyjnego, to zawsze przesądza o sytuacji prawnej ocenianej Uczelni, zawsze skutkując ograniczeniem praw tej Uczelni. Tym samym Skarżąca podziela stanowisko Sejmu, zgodnie z którym uchwała PKA, obligując Ministra do wydania decyzji o zawieszeniu lub cofnięciu uprawnień do prowadzenia kształcenia na określonym kierunku i poziomie nauczania, jest indywidualnym rozstrzygnięciem kształtującym status prawny Uczelni, z wszelkimi tego konsekwencjami w sferze prawnej, w tym prawnoprocesowej”. Odniosła się też do sztandarowego argumentu PKA o członkostwie w EQAR, które „jest bowiem podmiotem prywatnym, uczestnictwo w którym jest możliwe po wniesieniu, zgodnie ze statutem tej organizacji, odpowiedniej opłaty w wysokości 25.000 Euro, co też uczyniła PKA (ze środków publicznych). Wniesienie takiej opłaty niemal automatycznie skutkuje przyznaniem takich samych praw niemal każdemu podmiotowi chcącemu dokonać akredytacji”.

Wytyczne

Z pięciu zarzutów podniesionych w skardze ostatecznie „chwycił” jeden, co wystarczyło, by Trybunał wypowiedział swe racje. Na www TK czytamy, iż: „W ocenie Trybunału, sytuacja, w której strona – w razie niezgodnego z prawem działania Komisji – nie ma szans na obronę swoich interesów w toku prowadzonego przez Ministra postępowania administracyjnego i nie jest wyposażona w środki obrony swych praw w ramach procedury sądowoadministracyjnej, nie odpowiada konstytucyjnym standardom. Art. 52 ust. 3 u.p.s.w., kształtując postępowanie odwoławcze, którego elementem jest wspólne rozpatrywanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach posiedzenia zespołu i Prezydium Komisji, pozostaje w sprzeczności z art. 78 konstytucji”.

Ciekawsze od samej sentencji wyroku są wytyczne Trybunału, nakazujące zmianę relacji prawnoprocesowych uczelni z wierzchołkami w trójkącie PKA – MNiSW – sąd administracyjny. „Dokonując nowelizacji ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym , prawodawca nie powinien ograniczać się wyłącznie do zmiany art. 52 ust. 3. Pożądanym stanem byłoby zrewidowanie dotychczasowych założeń co do pozycji ustrojowej Komisji i charakteru podejmowanych przez nią rozstrzygnięć pod kątem sytuacji prawnej szkół, wykładowców, pracowników i studentów oraz przysługujących im praw konstytucyjnych”. Trybunał podkreślił też, że z postulatu niezależności PKA (który tak podkreśla kierownictwo Komisji) wynika właśnie konieczność samodzielnego odpowiadania za własne oceny. Bowiem choć „wybór odpowiednich rozwiązań modelowych należy do ustawodawcy, to powinien on mieć na uwadze, że utrzymanie charakteru Komisji jako organu w pełni niezależnego, wymaga przyjęcia, że jej rozstrzygnięciom należałoby nadać walor publicznoprawny oraz, że rozstrzygnięcia te winny podlegać bezpośredniej kontroli sądowej, ilekroć kształtują sytuację innych podmiotów”. Jeśli zaś PKA pozostanie „biegłym ustawowym” ministra, to ten nie może zasłaniać się argumentem, że wiąże go ocena, jakiej dokonał biegły, w zakresie, w jakim decyzja jest decyzją MNiSW, a nie „biegłego”. „Jeżeli jednak ustawodawca przyjmie model, w którym to Komisja miałaby pozostać organem doradczym ministra, to wówczas decyzje ministra powinny w szerszym zakresie podlegać kontroli sądowej” – zauważa się na www Trybunału. Czy przerwane zostanie więc „błędne koło niezaskarżalności”, w którym MNiSW odpowiadało, ale nie decydowało, a PKA „decyduje”, ale nie „odpowiada” sądownie, okaże się najpóźniej za półtora roku.

Skutki praktyczne – terminy

Patrząc z punktu widzenia interesów uczelni – szkoda, że Trybunał „odroczył” utratę mocy przez kwestionowany przepis art. 52 ust. 3 PSW aż o (maksymalnie dopuszczalne art. 190.3 Konstytucji RP) 18 miesięcy. („Derogacja tego przepisu sama w sobie nie zapewni stanu zgodności z konstytucją…”). Mam wrażenie, że natychmiastowa utrata mocy art. 52.3 PSW i jego brak w obrocie prawnym nie tyle uniemożliwiłyby uczelniom jakiekolwiek odwoływanie się, co stałyby się przyczyną kolejnych skarg wskazujących na niekonstytucyjność takiego braku. W konsekwencji PKA musiałaby zaniechać oceniania aż do czasu nowelizacji PSW. A tak – przepis niekonstytucyjny, ale obowiązuje… Czy może być coś trudniejszego do przyjęcia bez „głębszych wywodów”? Jaki skutek praktyczny ma więc wyrok?

Art. 190 ust. 3 zd.1 Konstytucji RP stanowi: „Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego”. Ust. 4. tego artykułu przewiduje, że: „Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania”. Art. 272 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi m.in.: „§ 1. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. § 2. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego”.

Art. 145a Kodeksu Postępowania Administracyjnego stanowi: „§ 1. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. § 2. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego”. Art. 190 ust. 2 Konstytucji RP stanowi: „Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej »Monitor Polski«”. Biorąc pod uwagę np. uzasadnienia w sprawach II OSK 884/06 i I SA/Wa 688/08, trudno przewidzieć, w jakiej sferze wyrok Trybunału pozwoli skutecznie wznowić postępowanie, skoro przepis uznany za niekonstytucyjny nie dotyczy bezpośrednio ani postępowania przed MNiSW, ani sądowoadministracyjnego, a wady procedury pakowskiej, choć określonej w ustawie.

Brak wyobraźni konstytucyjnej rangi?

Pamiętajmy, że wznowienie postępowania przed MNiSW w sprawie decyzji opartej na ocenie PKA nie gwarantuje jego innego wyniku. Zwłaszcza że dodatkowo powstanie zagadnienie, czy i w jakim zakresie stosować niekonstytucyjną regulację do czasu upływu owych 18 miesięcy. Prof. B. Banaszak w swoim Komentarzu do Konstytucji RP zauważa: „Przyjęcie, że orzeczenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, oznacza nawiązanie do regulacji w art. 190 ust. 2 i ogłoszenie w organie urzędowym. Wówczas orzeczenie wywołuje skutki prawne w nim przewidziane. Trybunał Konstytucyjny stoi jednak na stanowisku, że już sam fakt ogłoszenia wyroku po przeprowadzeniu przez niego postępowania nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami administracyjnymi lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego głoszenia wyroku »następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To sprawia, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału (odroczenie derogacji przepisu w wyroku Trybunału), albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych) – powinny uwzględniać to, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności (…) w zasadniczy sposób wpływa (to – przyp. B.B.) na swobodę sądów w zakresie dokonywania wykładni tych przepisów« (wyr. z 13.3.2007 r., K 8/07, OTK-A 2007, Nr 3, poz. 26)”.

Prof. Marek Safjan, były prezes Trybunału Konstytucyjnego, 6.01.2003 r. w ramach wystąpienia Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (http://www.trybunal.gov.pl/Wiadom/Prezes/002.htm) powiedział: „Problematyka związana z pytaniem, jaki jest wpływ orzeczenia TK na stosunki prawne ukształtowane pod rządami przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, należy do najtrudniejszych i budzących największe spory. Prezentowane były w tym zakresie zasadniczo przeciwstawne tezy, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie; od poglądu uznającego konsekwentnie nieważność przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją, poprzez stanowisko umiarkowane, dopuszczające w ograniczonym stopniu retroaktywność, do tezy o konsekwentnie prospektywnym działaniu orzeczenia z niewielkimi wyjątkami. (…) Regulacje konstytucyjne w tym zakresie są niejasne, nieprecyzyjne, a przede wszystkim stwarzają możliwość rozbieżnych interpretacji. Odnosi się wrażenie, że twórcom Konstytucji zabrakło wyobraźni”…

Niekonstytucyjność obowiązująca niebezwzględnie

Czytelnikom jeszcze niewstrząśniętym polecam porównanie uzasadnienia wyroku Trybunału w sprawie K 25/01 z 2 lipca 2003 r. („Możliwość określenia przez Trybunał Konstytucyjny późniejszego niż dzień ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w »Dzienniku Ustaw« terminu utraty mocy obowiązującej niezgodnego z Konstytucją przepisu ustawy znajduje wyraźną i niewątpliwą podstawę w art. 190 ust. 3 Konstytucji. W razie skorzystania przez Trybunał Konstytucyjny z tej możliwości do nadejścia wskazanego przez Trybunał terminu uznany za niezgodny z konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów”) z fragmentem wyroku SN z 23 stycznia 2007 r., III PK 96/06: „odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest przecież tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się z nią niezgodny (…)”.

Dla uczelni kluczowe może być stanowisko NSA, który w wyroku z 5 maja 2009 r., II OSK 1435/08, wskazał: „Zdaje się przeważać stanowisko orzecznictwa sądowego, że Sądy powinny w okresie »odroczenia« odmawiać stosowania prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją. Stanowisko takie wynika z reguły zawartej w art. 190 ust. 1 Konstytucji, że orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i z reguły płynącej z art. 190 ust. 3 zdanie 1, że orzeczenia TK wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, a nadto z tezy, iż okoliczność, że przepis, choć niekonstytucyjny, nadal obowiązuje (art. 190 ust. 3) nie oznacza, że jest bezwzględny obowiązek jego stosowania. To podejście do zagadnienia stosowania orzeczenia TK w okresie odroczenia pozwala Sądom w praktyce na możliwość rozważenia wartości konstytucyjnych w zależności od stanu faktycznego sprawy i zastosowania orzeczenia TK z chwilą jego ogłoszenia”. W wyroku z 23 lutego 2006 r. NSA, II OSK 1403/05, wprost pada teza: „Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego”.

Problem w Konstytucji?

Nie zamierzam zamieniać tej publikacji w seminarium na tematy konstytucyjne. Niech rangę problemu unaoczni sformułowanie z niedawnej (25 publikacji Niekonstytucyjność przepisu: skutek ex nunc, skutek ex tunc z 2 czerwca 2013) Katarzyny Jędrzejewskiej: „Na sprzeczność obu tych przepisów zwrócił uwagę SN w uchwale z 23 czerwca 2005 r. (III CZP 35/05), stwierdzając, że art. 190 ust. 3 może uzasadniać wniosek, iż orzeczenia TK mają skutek na przyszłość (ex nunc), z kolei z art. 190 ust. 4 płynie wniosek przeciwny – o wstecznym działaniu orzeczeń TK (ex tunc). Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 6 lutego 2008 r. (II OSK 1745/07), że przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. – NSA odrzuca stanowisko, że wyrok TK wywołuje skutki jedynie na przyszłość – zauważa dr Jarosław Sułkowski z Zespołu Wstępnej Kontroli Skarg Konstytucyjnych i Wniosków w Biurze TK”.

Zainteresowanych szerzej tą problematyką i ostateczną oceną, czy i jak wyrok Trybunału przełoży się ona na praktykę i sytuację uczelni, odsyłam do całości przywołanych publikacji orzecznictwa oraz do prawników. Krótko mówiąc: najciekawsze przed nami… prawnikami.