Uczeni obawiają się priorytetów w nauce i nie lubią ich, pisał przed laty Werner Christie Mathisen. Są one dla nich symbolem przechwytywania kontroli nad nauką przez polityków i urzędników: „Ludzie, którzy nie rozumieją natury badań naukowych, chcą podporządkować naukę celom gospodarczym!”.

Trudno znaleźć zagadnienie polityki naukowej, wokół którego nie narosłoby tyle mitów, co wokół kwestii priorytetów, napisał z kolei Gabriel Drilhon w klasycznym raporcie Choosing priorities in science and technology (1991). Uczeni twierdzą, że ustalanie priorytetów jest niemożliwe lub niepożądane, gdyż efekty badań naukowych są nieprzewidywalne, a jedynym dopuszczalnym kryterium finansowania badań powinna być ich jakość. Albo, utrzymują oni, że jest ono bardzo proste - dość dać pieniądze najlepszym. Albo też dowodzą, że najlepiej jest tak jak jest i nie należy niczego zmieniać.

Trudno znaleźć zagadnienie polityki naukowej i technicznej, które byłoby w tak różny sposób rozumiane. W Polsce pojęcia priorytetu w nauce unikano. Jeszcze po roku 1990 stosowano pojęcia „kierunków rozwoju nauki” („preferowanych” i „proponowanych”) oraz „założeń polityki naukowej”.

„Kierunki” i „założenia” były wtedy skamielinami językowymi, które przetrwały upadek RWPG. Używano ich deklaratywnie. Unikano wrażenia, że „kierunki” to wynik świadomego wyboru pewnych opcji spośród wielu. Przez lata obowiązywała bowiem „polityka braku polityki”. Stefan Amsterdamski tłumaczył, że Komitet Badań Naukowych nie może prowadzić polityki naukowej, „ponieważ poniżej pewnego poziomu finansowania [budżetowego] zapewniającego przynajmniej status quo , nie jest możliwa rozsądna polityka. Wszystko staje się priorytetem, ponieważ obszary niepriorytetowe wydają się skazane na nędzną egzystencję”. Wszystko było priorytetem, czyli nic nie było priorytetowe, a brak zmian oznaczał kontynuację wyborów dokonanych przez poprzedni system.

Czym są priorytety

Ustalanie priorytetów to dokonywanie pewnych wyborów, mających wpływ na podział publicznych środków kosztem innych wyborów (kto ma dostać pieniądze, jak wiele i na co).

Priorytety w nauce odnoszą się do:

podstawowych celów finansowania badań ze źródeł publicznych (takich jak np. jakość badań, wpływ na technologie, rozwój społeczny i wzrost gospodarczy); decyzji co do podziału funduszy na B+R pomiędzy dyscyplinami i instytucjami; decyzji rozstrzygających najważniejsze opcje polityczne (kształt systemu nauki, np. finansowanie B+R przez Ministerstwo Nauki czy też przez wiele ministerstw; więcej badań poznawczych czy ukierunkowanych na cele; więcej małej czy wielkiej nauki; więcej rynku czy państwa; koncentracja wysiłku badawczego w centrach doskonałości czy też rozproszenie badań po wielu wydziałach uniwersyteckich i instytutach; więcej badań podstawowych czy strategicznych i stosowanych; klasyczne peer-review , tj. akademickie kryteria oceny projektów i programów, czy też peer-review uzupełnione o kryteria użyteczności technologicznej, społecznej i gospodarczej itd.).

Pojęcie priorytetu w polityce naukowej ma z reguły dość szeroki i nie zawsze określony zakres. Istnieją priorytety explicité , które, choć nagłaśniane, nie skutkują w istotnych decyzjach finansowych, oraz priorytety ukryte. W wielu krajach takimi ukrytymi, pełzającymi priorytetami były np. zmiany proporcji w finansowaniu uczelni i pozauczelnianych instytucji badawczych oraz nauk biologicznych i fizycznych (na korzyść tych pierwszych), które, choć nieznaczne w skali roku, skumulowane okazały się istotne w skali dwóch dekad.

Priorytety bywają rodzajem ogólnej wytycznej do przyszłych decyzji, podkreśleniem wagi pewnych kwestii i rozwiązań w białych lub zielonych księgach, bywają też metodą zarządzania środkami publicznymi. Coraz częściej bywają tym drugim. Od lat 1990., wraz z rosnącą popularnością nowego zarządzania publicznego i budżetu zadaniowego, wyznaczanie celów, zadań, priorytetów i wskaźników wykonania dla organizacji i programów rządowych stało się coraz częstsze, zinstytucjonalizowane i obligatoryjne. W konsekwencji, coraz częściej priorytety łączy się z określaniem oczekiwanych „rezultatów” i „wpływów” polityk oraz z budowaniem wskaźników i podejmowaniem ewaluacji, mającej ocenić ich zasadność i skuteczność. Nie jest jednak łatwe (a nawet możliwe) w odniesieniu do badań ukierunkowanych tylko na cele poznawcze.

Najczęściej priorytetami w nauce nazywa się dziś systematycznie podejmowane i w miarę zobiektywizowane decyzje co do preferowanych obszarów zmian w podziale środków na B+R. Priorytety są rodzajem wędzidła nakładanego na pokusę działań niejawnych, niemotywowanych interesem publicznym. Priorytety opiera się na uzgodnionych wcześniej przesłankach oraz zasadach wyboru, a ustala w wyniku procesu politycznego angażującego różnych interesariuszy. Priorytety są elementem cyklu polityki, dźwignią uruchamiającą kolejne decyzje (na coraz niższym szczeblu) w ramach pewnego porządku ich podejmowania. W zależności od charakteru systemu władzy i decyzji co do ulokowania spraw nauki (odrębne ministerstwo, wiele ministerstw) ustalanie priorytetów jest mniej lub bardziej scentralizowane, bardziej odgórne lub bardziej oddolne. Zdecentralizowane systemy sterowania nauką, jak w Stanach Zjednoczonych i w Izraelu, nie wykluczają istnienia wielkich narodowych inicjatyw strategicznych, takich jak amerykańska National Nanotechnology Initiative (2000).

Często celem priorytetów jest „naprawa tego, co się popsuło”, „wzmacnianie zalążków przyszłości”, np. pewnych pól badań, jak technologie konwergencji (ICT, nano, bio), „zapobieganie rysującym się zagrożeniom” (np. zewnętrznym, jak starzenie się społeczeństw, oraz wewnętrznym, jak starzenie się środowiska naukowego).

Priorytety są „miękkie”, kiedy są finansowane z dodatkowych źródeł budżetowych, ponad kwoty przekazane w poprzednich latach, oraz „twarde”, kiedy łączą się z decyzjami o zaprzestaniu (lub zmniejszeniu) finansowania pewnych pól badań lub zadań. W Niemczech te „ujemne priorytety” nazywa się posteriorytetami.

Czasami termin ten stosuje się w nazwach pewnych konkretnych procedur, np. sposobu dochodzenia do decyzji w sprawie długofalowego finansowania wielkiej aparatury badawczej.

Czym nie są priorytety

Łatwiej powiedzieć, czym priorytety nie są. Nie są:

wyborem jako priorytety wszystkiego (np. kilkaset priorytetów zamiast kliku-kilkunastu); samą zapowiedzią bez ciągu dalszego, bez przekładu na zapowiedzi strategiczne, na działania operacyjne i tych ostatnich na decyzje prawne i administracyjne; zbiorem niekoherentnych kategorii – pól, dyscyplin, tematów, haseł; repetycją status quo, podejmowaniem decyzji finansowych na podstawie raz ustalonych kwot (dla dyscyplin, sektorów nauki, typów instrumentów); alokacją środków na podstawie algorytmu (ocena parametryczna); przedstawianiem jako przyszłych zmian stanu istniejącego; zmianą decyzji finansowych w kolejnych latach dokonywaną na drodze wewnętrznych niejawnych ustaleń; serią niepowiązanych ze sobą interwencji (dodajemy nowe instrumenty w miarę uświadamiania nowych jednostkowych problemów bez systematycznej oceny stanu nauki, jej perspektyw).

Potrzeba ustalenia priorytetów w nauce pojawiła się w chwili, gdy nauka zdobyła odrębną pozycję w budżetach państwa i przestała być finansowana wyłącznie w ramach szkolnictwa wyższego, kultury oraz innych funduszy resortowych (obrony, rolnictwa, zdrowia, transportu itd.). Z początku priorytety oznaczały jedynie dyscypliny naukowe, projekty, programy lub technologie, które zasługują na większe od innych dotacje. Były to priorytety tematyczne. Z czasem, gdy uświadomiono sobie, jak bardzo wpływ nauki na gospodarkę i społeczeństwo zależy od rodzaju powiązań łączących naukę, przemysł i administrację publiczną, priorytety tematyczne uzupełniono o strukturalne.

Na szczeblu politycznym formułuje się zazwyczaj kilka głównych priorytetów tematycznych. Pewne dotyczą dyscyplin (np. ICT, nanotechnologia, biotechnologia). Inne dotyczą dziedzin o szczególnym znaczeniu dla danego kraju (np. technologie wydobycia ropy naftowej z dna morskiego w Norwegii). Priorytety strukturalne odnoszą się m.in. do wzrostu finansowania B+R, wzmocnienia badań podstawowych lub stosowanych, kwestii naboru i kształcenia personelu badawczego, rozwoju technologicznego małych i średnich przedsiębiorstw, współpracy między uczelniami i przedsiębiorstwami, współpracy międzynarodowej itp.

Wybór priorytetów

Na wybór priorytetów mają wpływ ramy polityk, analizy polityk, konsultacje, wydarzenia.

Ramy polityk to akty prawne lub długoterminowe plany i strategie opisujące cele polityki, ramy odniesienia do formułowania programów i instrumentów (unijne; organizacji międzynarodowych, takich jak OECD; krajowe).

Analizy polityk to eksperckie oceny opcji. Źródłem wiedzy w tych analizach są ustalenia i zalecenia takich sformalizowanych i powtarzanych cyklicznie narzędzi eksperckich, jak: foresight , „skanowanie horyzontu” (horizon scanning ), mapowanie technologii, raporty prognostyczne, analizy naukometryczne i ekonometryczne, ewaluacje polityk itd. Coraz częściej, sporządzając analizy, korzysta się z platform informatycznych (np. rozwijana przez OECD Innovation Policy Platform ) oraz międzynarodowych serwisów informacyjnych (jak Erawatch ) i rankingów (jak np. unijny Innovation Union Scoreboard ). Wiele krajów korzysta z raportów radców naukowych, technicznych i przemysłowych własnych ambasad, znajdujących się w państwach przodujących w rozwoju naukowym i technologicznym. Raporty te, sporządzone według ustalonego z góry schematu, są następnie analizowane i stają się podstawą opracowań służących m.in. formułowaniu krajowej polityki naukowej.

Jeśli ustalanie priorytetów to dokonywanie wyborów, kto ma dostać pieniądze, jak wiele i na co - podporą w decyzjach są systematycznie zbierane dane i zamawiane analizy: jak działa system nauki, co się dzieje z zasobami, którymi się zarządza, co powstaje w efekcie działań, którymi się kieruje itp., itd. Urokiem danych jest to, że można je rozmaicie interpretować i budować na ich podstawie różne interpretacje. Niemniej, dostarczają one „materiału do myślenia”.

Konsultacje (w Polsce znane jako „konsultacje społeczne”) dostarczają informacji o faktach, o których często milczą statystyki i ekspertyzy. Prócz tego informują one o postawach i preferencjach interesariuszy i ich możliwych reakcjach na przyszłe decyzje.

Wybór priorytetów rzadko jest czysto racjonalny i zobiektywizowany. Mają na niego także wpływ wydarzenia (np. demonstracje przeciwko ACTA, energii nuklearnej, badaniom prenatalnym), media („czwarta władza”) oraz aktywność obywateli (sieć, organizacje pozarządowe).

O kryteriach selekcji priorytetów decyduje zarówno wewnętrzna logika rozwoju wiedzy naukowej i technologicznej, jak i potrzeby oraz perspektywy gospodarcze, społeczne i polityczne kraju. Jednoczesne uwzględnienie tych różnych wymiarów oraz uporanie się z nadmiarem informacji płynących z diagnoz, prognoz i opinii jest zadaniem polityki jako sztuki opartej na wiedzy.

Aby w miarę racjonalnie ustalać priorytety, trzeba mieć dane do analiz, znać potrzebne kategorie i klasyfikacje, umieć stosować schematy analityczne i procedury decyzyjne. Nie jest to, wbrew pozorom, łatwe; wiele administracji uczyło się sztuki priorytetyzacji od swoich bardziej zaawansowanych sąsiadów. Takim nauczycielem dla Finów byli Szwedzi, a dla Austriaków Niemcy. Problemem Polaków jest niechęć do uznania potrzeby takiego nauczyciela.

Historia priorytetów

Aż do początków lat 1960. przeważała opinia, że kwestię ustalania priorytetów w nauce powinno się pozostawić samym badaczom. Rozwój nauki jest nieprzewidywalny, a naukowcy najlepiej wiedzą, co dla nauki dobre. Pierwszy zakwestionował tę zasadę Alvin Weinberg (1962), argumentując, że przy wyborze priorytetów wewnętrzne kryteria – dojrzałość pola badawczego i kompetencje badaczy – powinny zostać uzupełnione przez kryteria zewnętrzne, takie jak znaczenie tego pola dla rozwoju innych pól badawczych oraz osiągnięcia ważnych celów technologicznych, gospodarczych i społecznych.

Jednak w rzeczywistości priorytety stosowano, odkąd tylko podczas pierwszej (a potem drugiej) wojny światowej gwałtownie wzrosły rządowe wydatki na B+R. Priorytetem było wówczas naukowe wsparcie zwycięstwa wojennego, a po wojnie zwycięstwo w zimnej wojnie. Priorytetowe stały się odgórnie wybrane przez rząd dziedziny, takie jak: energia nuklearna, podbój kosmosu, fizyka, pozauczelniane instytuty badawcze.

Obecnie system wyboru priorytetów jest coraz bardziej zdecentralizowany i wielopoziomowy (specjalności wybrane przez agencje, wielkie organizacje badawcze, uczelnie). Priorytety są ustalane na poziomie europejskim (np. Horyzont 2020 ), krajowym (np. Krajowy Program Badań) i regionalnym (np. regionalne strategie innowacji). Brak uzgodnienia narodowych priorytetów z unijnymi powoduje, że kraj UE przegrywa w staraniach o środki unijne.

Nowe kraje członkowskie muszą stosować nieco inne perspektywy w zbieraniu i analizowaniu danych niż rozwinięte. Obok perspektywy diagnostycznej (np. jak działa system nauki) i prognostycznej (jakie dyscypliny i technologie stają się lub staną się podstawą przyszłego paradygmaty techno-gospodarczego) niemniej ważne są dla nich perspektywa dościgania (jak powinny zmieniać się funkcje badań jako motoru rozwoju w kolejnych fazach rozwoju) oraz perspektywa specjalizacji (jakie są przewagi porównawcze kraju i jak je wykorzystywać).

Odkąd odpadły argumenty za prowadzeniem „polityki braku polityki”, argumentem na rzecz priorytetyzacji jest potrzeba budowy sprawnego państwa: doświadczenia mówią, że „odrabiają zaległości” kraje, które potrafią zarządzać swoim rozwojem. Czyli przede wszystkim ustalać priorytety.