Co jakiś czas powraca pytanie o (nie)możliwość sądowej weryfikacji uchwał/ocen Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Aktualne orzecznictwo wydaje się ją blokować. Nie znaczy to jednak, że nie istnieją możliwości polemiki z ocenami PKA w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez ministra.

Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym (PSW) obliguje ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego (MNiSW) do zasięgania opinii PKA w przypadku podejmowania decyzji w sprawie przyznania „uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia” (art. 11 ust. 1 PSW). Nie oznacza to jednak, że opinia PKA musi być jedynym i wystarczającym materiałem dowodowym, jaki minister weźmie pod uwagę. Procedując w trybie kodeksu postępowania administracyjnego (KPA), jak stanowi art. 30 PSW, minister obowiązany jest „w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy” (art. 77 KPA). Oczywiście pod warunkiem, że taki materiał – inny niż ocena PKA – w danym postępowaniu, w praktyce – na wniosek uczelni, się pojawi. Przypomnieć tu należy także treść art. 78 KPA: „Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy” (§ 1). Co prawda dalej czytamy, że: „Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami” (§ 2), ale i od tego jest wyjątek, który brzmi: „chyba że mają one znaczenie dla sprawy”.

Jeśli więc MNiSW nie uwzględni uzasadnionych wniosków dowodowych uczelni, to właśnie ta okoliczność – a nie sama treść oceny PKA – może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na decyzję MNiSW, jako podjętą z ewentualnym naruszeniem przywołanych przepisów KPA. Wsparciem dla tezy o możliwości i dopuszczalności polemiki z dowodem z oceny PKA innymi wnioskami dowodowymi jest art. 49 ust. 4 PSW, przewidujący obowiązek wydania przez MNiSW decyzji w sprawie wniosku o przyznanie uprawnień bez uzyskania opinii PKA, a więc implikujący np. konieczność decydowania na podstawie innych dowodów zgromadzonych przez MNiSW, w szczególności ustaleń własnych MNiSW lub na wnioski uczelni.

Czy PKA nie chce być „państwowa”?

Uczelnie zaskarżały oceny i uchwały PKA do sądów administracyjnych, opierając się na argumencie o ich wpływie na sytuację prawną uczelni czy wykazując, iż PKA działa jak organ administracji państwowej. Co więcej, wojewódzkie sądy administracyjne (WSA) podzielały taki punkt widzenia. WSA w Białymstoku stwierdził (3 marca 2006 – I SA Wa 808/05), że prawo „sytuuje (…) [PKA] w systemie organów państwa właściwych w sprawach dotyczących sfery uprawnień i obowiązków uczelni”, a „uchwała Prezydium [PKA] w przedmiocie oceny jakości kształcenia na danym kierunku dotyczy sfery praw i obowiązków uczelni, zaś uchwała przyznająca ocenę warunkową zawiera w sobie element władczego i jednostronnego ustalenia sytuacji faktycznej i prawnej uczelni. (…) Publicznoprawny status [PKA] (…) a także charakter podejmowanych uchwał dają podstawy do przyjęcia, że podejmowane przez nią akty podlegają kontroli przez sąd administracyjny (…) skąpa regulacja ustawowa odnosząca się do tego typu działań nadzorczych nad uczelniami, jaką jest ocena jakości kształcenia, nie daje zbyt szerokich możliwości ich kwestionowania przez uczelnię. Stąd ograniczenie kontroli legalności działań organu do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ pozostawałoby w kolizji z zasadą demokratycznego państwa prawnego, w której mieści się prawo do sądowej weryfikacji aktów organów władzy publicznej…”.

PKA wnosiła o kasację takich orzeczeń. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 7 lutego 2007 (I OSK 1177/06) stwierdził, iż „ocena kształcenia – negatywna, warunkowa czy inna – niezadowalająca uczelni, jeżeli wpływa na sytuację prawną uczelni, to tylko wówczas, kiedy w odpowiednim postępowaniu przed właściwym organem ocena taka będzie stanowić podstawę stosownego rozstrzygnięcia, lecz samo dokonanie oceny przez Komisję nie rodzi żadnych skutków prawnych”. Ponadto NSA wywiódł, że „Komisja nie jest ani organem nadzoru nad uczelniami, ani nawet organem państwowym, nie ma więc publicznoprawnego statusu (…) nie jest też właściwa w sprawach dotyczących uprawnień i obowiązków uczelni (…) Komisja tylko przedstawia ministrowi wyłącznie opinie i wnioski (…) natomiast o sytuacji prawnej uczelni jest władny orzec tylko minister, który w przypadku negatywnej oceny kształcenia (…) cofa albo zawiesza uprawnienie do prowadzenia studiów…”. W kontekście uzasadnień powyższych wyroków, opartych także na rozważaniu (nie)posiadania statusu organu państwowego, oczekiwanie PKA, by występujące w jej nazwie słowo „Państwowa” zamienić na „Polska”, może nie być jedynie przejawem „patriotyzmu akredytacyjnego”.

Błędne koło „niezaskarżalności”

W powyższym wyroku NSA nie odniósł się jednak szerzej do dwóch szczególnych przypadków, w których samo sformułowanie negatywnej oceny przez Komisję implikuje konieczność określonych decyzji MNiSW, tj. do art. 11 ust. 6 („… minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, w drodze decyzji, cofa albo zawiesza uprawnienia…) i art. 20 ust. 9 („Minister (…) może przedłużyć pozwolenie (…) jeżeli wszystkie prowadzone kierunki studiów uzyskały pozytywną ocenę kształcenia wydaną przez Państwową Komisję Akredytacyjną”). W obu tych przypadkach treść decyzji MNiSW jest w pewnym zakresie (tj. np. poza wyborem „cofa” albo „zawiesza”) prostą implikacją oceny PKA. Dochodzimy więc do paradoksu: uczelnia nie mogłaby zaskarżyć do sądu oceny PKA, a skarżonej decyzji MNiSW (w zakresie, w jakim wyłącza rozstrzygnięcia inne niż „cofa” albo „zawiesza”) broniono by właśnie koniecznością jej podjęcia, wynikającą z ustawowego skutku negatywnej oceny PKA.

Argumentem podniesionym przez MNiSW może być wyrok NSA z 15 października 2003 (I SA 989/03), w którego uzasadnieniu wskazano, iż: „Negatywna ocena kształcenia prowadzi do wszczęcia przez ministra postępowania, którego przedmiotem nie jest ta ocena, lecz uprawnienia uczelni. Ocena kształcenia bowiem należy wyłącznie do [PKA] (…) i przepis nie pozostawia wątpliwości, że ocena Komisji wiąże ministra. Minister ani nie może odstąpić od oceny Komisji, ani dokonać własnej oceny kształcenia, i jest obowiązany, albo cofnąć, albo zawiesić uprawnienie”. Przyjmując, iż wyrok ten zachowuje aktualność w zakresie tożsamości przepisu, jakiego dotyczył (art. 4b ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym z 1990 r.), z obecnym art. 11 ust. 6 PSW, wydaje się jednak, że łatwiej nim uzasadnić bezpośredni wpływ oceny PKA na sytuację uczelni niż obowiązek związania MNiSW oceną PKA w przypadkach innych niż tzw. negat. Istotą wywodu NSA wydaje się bowiem wskazanie, że w przypadku opisanym dziś w art. 11 ust. 6 PSW (a w roku 2003 – w art. 4b ust 4 „starej ustawy”) istnieje bezpośredni skutek oceny PKA dla decyzji ministra, któremu nie można zapobiegać poprzez inne (własne) źródła dowodowe (ministra). A to zbliża nas do kontrtezy przywołanego wyżej wyroku NSA z 2007 r.; a interpretowane a contrario – do wniosku, że w innych niż art. 11 ust. 6 przypadkach minister może więc uwzględniać wnioski dowodowe uczelni zmierzające do wykazania tezy innej niż zawarta w niesatysfakcjonującej uczelnię ocenie PKA czy potwierdzające inne niż stwierdzone przez PKA okoliczności. Nie można również wykluczyć, że sygnalizowana także przez prof. Jerzego Malca (byłego szefa KRZaSP), na posiedzeniu sejmowej Komisji Edukacji Nauki i Młodzieży 9 listopada 2010, „sprzeczność” wskazanego wyżej tzw. błędnego koła niezaskarżalności „z istotą prawa do sądu, gwarantowanego konstytucją” znajdzie finał w Trybunale Konstytucyjnym.

Wg art. 80 KPA: „Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona”, a wg art. 81 KPA: „Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2”. Uczelnia więc, nawet planując polemikę z oceną PKA za pomocą innych źródeł dowodowych „przed obliczem” MNiSW, nie powinna zapominać o możliwości, jaką tworzy procedura odwoławcza wewnątrz PKA. Brak przymiotu „państwowości” zdejmuje z PKA kłopot konieczności obrony swych ocen w sądzie administracyjnym, ale jednocześnie pozbawia PKA korzyści domniemania z art. 76. § 1 KPA, który stanowi, że: „Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone”. Tym bardziej więc możliwe jest wnoszenie przez uczelnię (w postępowaniu zmierzającym do decyzji MNiSW, o jakich mowa w art. 30 PSW) innych niż ocena PKA źródeł dowodowych na okoliczności istotne dla treści decyzji MNiSW.

Sądowe weryfikowanie ocen i kryteriów PKA

Możliwość tę można przyrównać do powołania przez stronę innego biegłego niż ten powołany przez sąd. Choć PKA – jako obligatoryjny biegły ustawowo przydany MNiSW – ma wiele przewag, to jednak nie znajdziemy nigdzie w PSW (ewent. poza art. 11 ust. 6) domniemania, iż jej dowody i sposób ich przeprowadzania nie mogą być kwestionowane. Co więcej, istnieją orzeczenia, w których WSA, rozpoznając skargę na decyzję MNiSW opartą na ocenie PKA, analizował prawidłowość przeprowadzania tej oceny. I to w najbardziej interesującym uczelnie zakresie: uchwał Prezydium PKA określających przyjęte przez PKA kryteria oceny okoliczności wymaganych rozporządzeniami MNiSW. Np. w uzasadnieniu wyroku z 3 czerwca 2008 (I SA/Wa 2011/07) WSA w Warszawie, interpretując treść §1 ust. 1 rozporządzenia MNiSW z 27 lipca 2006 w sprawie warunków, jakie muszą spełnić jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia, stwierdził: „zdaniem Sądu, posiadanie kart informujących o treściach programowych przedmiotów (…) jest jednym z niezbędnych elementów, jakie muszą być spełnione w celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie studiów na określonym kierunku”. Skoro więc WSA w tym przypadku potwierdził trafność zawartego w niewiążącej formalnie uczelni uchwale PKA rozumienia wymogu przepisu uczelnię obowiązującego, to w innych przypadkach wynik sądowej analizy może być także odmienny.

Należy jednak przywołać tu wyrok NSA z 29 grudnia 2010 (I OSK 1807/10), w którym – co może niepokoić – zapisana dla PKA w PSW rola opiniowania wniosków kierowanych do ministra wyewoluowała aż do stopnia „uczynienia z biegłego sędziego”. Otóż zdaniem NSA: „Minister nie jest uprawniony do merytorycznej oceny wniosku. Ustawowe kompetencje w tym zakresie powierzone zostały [PKA], w której składzie znajdują się eksperci kompetentni w danej dziedzinie, stosujący ujednolicone kryteria oceny poszczególnych kierunków”. Wydaje się to „rozwinięciem” tez wyroku z 15 października 2003, ale czy nie pozostaje to w kontrze do przywołanego wyżej wyroku z 7 lutego 2007 (I OSK 1177/06), ale w kontrze do uzasadnienia wyroku NSA z 15 października 2010 (I OSK 994/10), gdzie afirmuje się aktywność ministra słowami: „Minister obowiązany był przed wydaniem decyzji zasięgnąć opinii [PKA], co też uczynił, jednakże nie oparł się bezkrytycznie na tej opinii, lecz dokonał własnej analizy, rozważył zastrzeżenia i wyjaśnił dlaczego podzielił stanowisko [PKA]”?

Równie intrygujące jest, kto ustali „standardy i kryteria dokonywania ocen jakości kształcenia”. PKA już na etapie opiniowania „Pakietów dla wiedzy” krytykowała przyznanie MNiSW prawa ustalania kryteriów formułowania ocen, jakie potem stają się podstawą jego decyzji. Ostatecznie w projekcie nowelizacji zawarto jedynie upoważnienie ministra do określania w drodze rozporządzenia „ogólnych kryteriów oceny programowej i oceny instytucjonalnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 pkt 2 i 4 …”, ale i to zostało skrytykowane jednomyślnie przez członków Rady Konsultacyjnej PKA. Z krytyką zamysłu „dookreślania kryteriów oceny” przez MNiSW wystąpił także przewodniczący Parlamentu Studentów RP, jednocześnie członek Prezydium PKA, Bartłomiej Banaszak, podnosząc to zagrożenie do rangi „furtki” ku „fasadowości przeprowadzenia reformy kształcenia” (9 listopada 2010 – wysłuchanie publiczne w Sejmie). Wydaje się, że jeśli ustalanie kryteriów oceny prowadzonej przez PKA pozostanie, jak obecnie, niezależne od MNiSW, to jedynie wzmocni argumenty o możliwości i celowości kwestionowania dowodu z oceny PKA innymi wnioskami dowodowymi w ramach postępowania administracyjnego, prowadzonego przez MNiSW i podlegającego weryfikacji sadowej.

Ustawowa definicja jakości

Na koniec warto podkreślić, że PSW nie utożsamia, a wręcz rozdziela jakość kształcenia od ilościowych parametrów, które często z nią utożsamiamy. Dowodem jest treść art. 95 PSW, w którym parametry ilościowe występują nie jako rozwinięcie czy doprecyzowanie „jakości kształcenia”, ale odrębnie. Dlatego uczelnia, kwestionując tożsamość oceny kształcenia z oceną spełniania przez nią wymogów ilościowych ujętych w rozporządzeniu MNiSW z 27 lipca 2006, a rozwiniętych w uchwałach PKA, powinna pamiętać, że WSA może rozpoznać skargę na decyzje MNiSW także wtedy, gdy sednem jej zarzutów będzie naruszenie przez MNiSW przepisów KPA, polegające właśnie na nieuzasadnionym pominięciu w postępowaniu prowadzonym przez MNiSW dowodów innych niż ocena zawarta w uchwale PKA. Projektowana nowelizacja PSW wzmacnia rolę PKA, wskazując m.in., że strumień finansowania uczelni będzie w większym stopniu zależał od jakości kształcenia, w tym dokonywanej przez PKA. To zapewne wzmocni zainteresowanie uczelni możliwością weryfikacji ocen PKA, którymi MNiSW może uzasadniać decyzje w zakresie dystrybuowania do uczelni środków publicznych. Dość wskazać, że w pkt. 17 załącznika do uchwały 41/V Zgrom. Plen. KRASP z 4 listopada 2010 zawierającego uwagi do projektu nowelizacji PSW wytyka się, że „wbrew wcześniejszym deklaracjom Ministerstwa, [PKA] pozostaje jedynie organem opiniodawczym dla ministra, a nie organem administracji państwowej, ponoszącym odpowiedzialność za swoje decyzje w trybie przewidzianym przez kodeks postępowania administracyjnego”.

Na koniec warto przywołać tezę postanowienia NSA z 22 czerwca 2009 (I OSK 699/09), wedle której „[PKA] nie została wyposażona w kompetencje do stosowania środków władczych wobec podmiotów objętych zakresem jej działania lub podejmowania wobec nich rozstrzygnięć o charakterze władczym”. Tu również skarżąca uczelnia nie „zmusiła” NSA, by odniósł się do szczególnego przypadku z art. 11 ust. 6 PSW, przedmiotem oceny była skarga na negatywną ocenę dotyczącą wniosku uczelni o przyznanie jej uprawnień, a NSA działa jedynie w granicach podniesionych zarzutów. Ponadto NSA stwierdził, że Komisja nie jest „organem nadzoru nad uczelniami ani organem administracji publicznej, gdyż szczegółowy tryb postępowania przed Komisją nie został uregulowany w drodze aktu o charakterze powszechnie obowiązującym, a w statucie Komisji, zatem jej działalność nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych”. Opartego na owym „szczegółowym nieuregulowaniu” wniosku NSA o niebyciu organem nie zaburzyło także uregulowanie trybu (decydowania i odwoławczego) postępowania przed PKA w art. 52 PSW. Wydaje się jednak, że z powodów wyżej wskazanych problem sądowej weryfikacji ocen PKA lub decyzji wprost z nich wynikających będzie powracał.