W ostatnim półroczu byliśmy świadkami ożywionej debaty nad stanem polskiego szkolnictwa wyższego i wyzwaniami stojącymi przed nim w nadchodzącej dekadzie. Przyczynkiem do dyskusji stało się opublikowanie dwóch strategii szkolnictwa wyższego: ogłoszonej przez Fundację Rektorów Polskich (dalej: „strategia FRP”) oraz opracowanej na zlecenie Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego przez konsorcjum złożone z firmy Ernst & Young oraz Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową (dalej: „strategia EI”). Pomimo iż czas trwania tej debaty, jak i jej intensywność są bezprecedensowe – w samym tylko „Forum Akademickim” w ciągu ostatnich pięciu miesięcy ukazało się ponad 10 artykułów przedstawiających analizy wybranych aspektów obu strategii – nie wszystkim ważnym zagadnieniom poświęcono w niej odpowiednio dużo uwagi. Do takich „zaniedbanych” obszarów można zaliczyć kwestię przyszłego poziomu i źródeł finansowania szkolnictwa wyższego w Polsce, która co prawda była podnoszona w niektórych artykułach, jednak bez odniesienia do istotnych uwarunkowań zewnętrznych.

Barometr demograficzny

Najistotniejszym z tych uwarunkowań są nadchodzące zmiany demograficzne: obecnie w Polsce żyje około 4,2 mln osób w wieku 18-24 lata, a więc w tradycyjnym wieku studenckim. W 2020 r. ich liczba obniży się do 2,7 mln, czyli o 35 proc. Jak wynika z prognoz, Polska będzie krajem, w którym liczba studentów spadnie najsilniej spośród wszystkich krajów OECD: z 1,9 mln obecnie do 1,3 mln w 2020 r. To natomiast wpłynie na przyszły stan finansów szkolnictwa wyższego poprzez co najmniej dwa kanały oddziaływania.

Po pierwsze, przy założeniu utrzymania finansowania studiów ze środków publicznych, prognozowany spadek liczby studentów ujawni się w większości w spadku popytu na studia finansowane ze środków prywatnych. Mniejsza łączna liczba chętnych do studiowania oznacza bowiem większą dostępność studiów „bezpłatnych”, czyli opłacanych z publicznych pieniędzy. Obecnie, spośród 1,9 mln studentów 1,1 mln płaci za kształcenie z własnych środków: blisko 0,7 mln z nich studiuje (w trybie stacjonarnym lub niestacjonarnym) w szkołach niepublicznych, zaś 0,4 mln w trybie niestacjonarnym w uczelniach publicznych. Trudno przewidzieć, w jakiej proporcji spadek liczby studentów, którzy sami płacą za swoją naukę, rozłoży się między uczelnie publiczne i niepubliczne. Dotychczas szkoły niepubliczne skutecznie konkurowały z publicznymi o takich kandydatów: między rokiem 2004 a 2008 liczba studentów na studiach niestacjonarnych w uczelniach publicznych spadła o 100 tys. (z 550 do 450 tys.), a w niepublicznych wzrosła o tę samą wielkość (z 440 do 540 tys.). W uczelniach publicznych dochody z tzw. czesnego stanowią jednak tylko 15 proc. przychodów, zaś w uczelniach niepublicznych są podstawowym źródłem finansowania działalności, gdyż obecny system finansowania praktycznie wyklucza możliwość ubiegania się tych szkół o środki budżetowe na finansowanie dydaktyki. Bez zmiany zasad dostępu do finansowania z budżetu państwa znaczną część szkół niepublicznych czeka w tej sytuacji bankructwo.

Po drugie, biorąc pod uwagę kontekst demograficzny trudno oczekiwać, by publiczne finansowanie szkolnictwa wyższego mogło ulec zwiększeniu w nadchodzących latach. W kierunku jego obniżenia będzie działać kilka mechanizmów. Wraz ze wzrostem udziału osób starszych w populacji będą rosły tzw. publiczne wydatki związane z wiekiem, np. z tytułu zabezpieczenia społecznego, ochrony zdrowia lub opieki długoterminowej. Z punktu widzenia polityki fiskalnej wiąże się to z koniecznością podniesienia podatków w celu ich sfinansowania, bądź też redukcją pozostałych kategorii wydatków. Oba rozwiązania zmniejszają finansowanie dostępne dla szkolnictwa wyższego, choć każde w inny sposób. Wzrost podatków ogranicza dochód do dyspozycji gospodarstw domowych i możliwość finansowania przez nie zakupu towarów i usług, w tym także usług edukacyjnych – będzie zatem dodatkowym uderzeniem w studia opłacane z prywatnych środków. Drugie rozwiązanie może z kolei prowadzić bezpośrednio do ograniczenia publicznych wydatków na szkolnictwo wyższe, gdyż w starzejącej się populacji wydatkowanie publicznych pieniędzy na ten cel będzie cieszyć się prawdopodobnie mniejszym poparciem społecznym i politycznym niż np. wydatki na ochronę zdrowia. OECD prognozuje, że w Polsce, w efekcie nadchodzących zmian demograficznych, relacja łącznych wydatków na szkolnictwo wyższe do PKB obniży się najmocniej wśród przebadanych państw. Łączne wydatki na szkolnictwo wyższe spadną z ok. 1,6 proc. PKB w 2005 r. (wielkość ta obejmuje całą pozycję budżetową „szkolnictwo wyższe” oraz tę część pozycji „nauka”, która przypada na uczelnie) do ok. 0,9 proc. PKB w 2025 r., w tym wydatki publiczne z 1,2 do 0,7 proc. PKB. Podobne wnioski płyną z prognoz Komisji Europejskiej: o ile obecnie ze środków publicznych na edukację (na wszystkich poziomach) wydawane jest w Polsce około 4,7 proc. PKB, to w 2020 r., na skutek zmian demograficznych, wydatki te spadną do 3,6 proc. PKB.

Ponieważ temat dostępu uczelni niepublicznych do środków budżetowych zasługuje na oddzielny artykuł, dalsze rozważania ograniczają się do analizy propozycji i prognoz w obszarze przyszłego poziomu finansowania szkolnictwa wyższego, przedstawionych w obu strategiach.

W strategii FRP rozważania dotyczące finansowania szkolnictwa wyższego poprzedzone są tezą, iż szkolnictwo wyższe w Polsce jest niedofinansowane, co stanowi bezpośrednią przyczynę jego niskiej jakości. Podkreślana jest w szczególności niska, w porównaniu z innymi krajami o podobnym poziomie rozwoju, relacja wydatków w przeliczeniu na studenta. Analiza dostępnych danych porównawczych wskazuje jednak, że prawdziwość tej tezy nie jest tak oczywista, jak stwierdza strategia FRP. Rzeczywiście, poziom wydatków na szkolnictwo wyższe w przeliczeniu na studenta lokuje Polskę na końcu stawki: w 2006 r. relacja ta ukształtowała się na poziomie niewiele ponad 5 tys. USD (w jednostkach uwzględniających różnice w parytecie siły nabywczej); niższy wskaźnik, wśród państw objętych badaniem OECD, zanotowały jedynie Estonia i Rosja. Jednak na niewiele wyższym poziomie ukształtowała się ona w krajach od nas bogatszych: na Słowacji, na Węgrzech czy w Grecji. Porównanie tej relacji z poziomem PKB per capita (Wykres 1) pokazuje ponadto, że wydatki na studenta w Polsce stanowią porównywalną z innymi krajami część dochodu przypadającego na mieszkańca.

Tezą o zbyt niskim poziomie finansowania szkolnictwa wyższego uzasadnia się przedstawiony w strategii FRP postulat zwiększenia nakładów na dydaktykę do 2 proc. PKB: po 1 proc. ze środków publicznych i prywatnych. Zarówno zasadność tego postulatu, jak i realność jego realizacji budzą jednak spore wątpliwości.

Po pierwsze, przy wydatkach na dydaktykę na poziomie 2 proc. PKB łączne nakłady na szkolnictwo wyższe (z uwzględnieniem obecnego poziomu nakładów na badania prowadzone w uczelniach) wyniosłyby około 2,4 proc. PKB. Byłoby to niemal dwukrotnie więcej niż średni odsetek PKB wydawany na ten cel w krajach Unii Europejskiej i o 0,9 proc. więcej niż średnia krajów OECD (por. Wykres 2). Porównywalną część PKB na szkolnictwo wyższe przeznacza tylko Korea Płd., więcej wydają jedynie Stany Zjednoczone. Ponadto, przy założeniu, że realny wzrost PKB w latach 2014-2020 utrzyma się na poziomie 4 proc. i uwzględnieniu spadku liczby studentów wynikającego z niekorzystnego trendu demograficznego, proponowany poziom 2 proc. PKB wydatków na dydaktykę oznaczałby, że nakłady na studenta w roku 2020 byłyby realnie wyższe o 170 proc. (czyli ponad 2,5 raza!) niż w roku 2008. Taki wzrost trudno uzasadnić rzeczywistymi potrzebami szkolnictwa wyższego.

Po drugie, opisane w strategii FRP założenia, które mają doprowadzić do wzrostu nakładów prywatnych na dydaktykę z obecnego 0,33 proc. PKB (4,5 mld zł) do 1 proc. PKB (13,4 mld zł) wydają się nierealistyczne. W strategii podawane są dwa potencjalne źródła tego wzrostu. Pierwsze to upowszechnienie kształcenia przez całe życie. Z symulacji przeprowadzonych w ramach prac nad strategią EI wynika, że jeśli prognozowany do roku 2020 spadek liczby studentów w wieku 18-24 miałby zostać zrównoważony wzrostem liczby kształcących się w wieku 25-65, to stopa partycypacji w tej drugiej grupie musiałaby wzrosnąć z obecnego poziomu 1,8 proc. do 4,7 proc. Tak wysoka stopa partycypacji w tej grupie wiekowej występuje jedynie w Norwegii, Danii, Szwecji i Finlandii, zaś jej średni poziom w krajach Unii Europejskiej wynosi 2,2 proc. Jest raczej mało prawdopodobne, że popularność kształcenia ustawicznego w najbliższych latach w Polsce wzrośnie tak znacznie, iż nasz kraj stanie się na tym obszarze europejskim liderem. Należy przy tym zaznaczyć, że stopa partycypacji w grupie wiekowej 24-65 na poziomie 4,7 proc. oznacza jedynie zrównoważenie spadku liczby studentów w wieku tradycyjnym, a więc, co najwyżej, utrzymanie nakładów prywatnych na szkolnictwo wyższe na poziomie podobnym do obecnego.

Drugie potencjalne źródło wzrostu nakładów prywatnych wymienione w strategii FRP, to wprowadzenie 25-procentowej odpłatności za studia stacjonarne w uczelniach publicznych. Abstrahując od problematycznej obecnie kwestii akceptacji społecznej i politycznej takiego rozwiązania, nie można oczekiwać, że jego wprowadzenie pozwoli osiągnąć zamierzony poziom nakładów prywatnych. Jeśli miałoby się tak stać, to opłaty wnoszone przez studentów studiów stacjonarnych w uczelniach publicznych musiałyby wynieść łącznie blisko 9 mld zł rocznie, co stanowi równowartość 0,67 proc. PKB, czyli różnicę między postulowanym 1 proc. PKB a bieżącą wartością opłat za studia ze środków prywatnych (0,33 proc PKB, 4,5 mld zł). Jeśli założyć, że liczba studentów uiszczających 25-procentową opłatę byłaby równa liczbie studentów studiów stacjonarnych w uczelniach publicznych na koniec 2008 r. (810 tys. osób), to każdy student musiałby zapłacić rocznie 11 tys. zł. Oznaczałoby to, że 25-procentowy „wkład własny” byłby znacznie wyższy niż pełna opłata, ponoszona obecnie przez studentów finansujących swoje kształcenie ze środków własnych, co ograniczyłoby zdecydowanie dostępność i atrakcyjność studiów stacjonarnych w szkołach publicznych. Oznaczałoby to ponadto, że średni roczny koszt studiów stacjonarnych w uczelniach publicznych wynosiłby 44 tys. zł, co znacznie przewyższa jego obecny poziom w zdecydowanej większości kierunków studiów.

Warto też zauważyć, że postulowany w strategii FRP 50-procentowy udział środków prywatnych w łącznych wydatkach na szkolnictwo wyższe jest raczej wyjątkiem niż normą (por. Wykres 2): w krajach Unii Europejskiej udział ten wynosi średnio 15 proc., jedynie w Stanach Zjednoczonych, Korei Płd., Japonii i Chile kształtuje się na wyższym poziomie.

Strategia EI

W strategii EI analizy przyszłego poziomu finansowania szkolnictwa wyższego nie poprzedzono założeniem, iż obecnie relacja tych nakładów do PKB kształtuje się na zbyt niskim poziomie. Zamiast tego przeanalizowano wpływ zmian demograficznych i wzrostu gospodarczego na ścieżkę finansowania szkolnictwa wyższego do roku 2020. Z przeprowadzonych symulacji wynikają dwa istotne wnioski.

Po pierwsze, do poprawy sytuacji finansowej szkolnictwa wyższego nie jest konieczne istotne zwiększenie relacji nakładów na szkolnictwo wyższe do PKB. Nawet jeśli wydatki publiczne na szkolnictwo wyższe będą w latach 2010-2020 rosły w tempie zbliżonym do realnego wzrostu PKB, tzn. ich poziom w relacji do PKB nie zmieni się istotnie, to stan finansów szkolnictwa wyższego poprawi się. Przy dość ostrożnych szacunkach odnośnie do tempa wzrostu PKB (powrót do 4 proc. wzrostu w roku 2014) będzie to bowiem oznaczało, że w 2020 r. wydatki publiczne na ten cel będą wyższe realnie o 42 proc., niż w roku 2008.

Po drugie, należy zaznaczyć, że wzrost wydatków na szkolnictwo wyższe będzie następował w okresie, w którym szybko się zmniejszy liczba studentów, a średni czas studiowania będzie się skracać – na skutek upowszechnienia studiów licencjackich. Oznacza to, że zwiększone nakłady będą przeznaczone nie na ekstensywny wzrost sektora szkolnictwa wyższego, lecz na zwiększenie wydatków przypadających na jednego studenta. W efekcie nakłady na studenta wzrosną do roku 2020 realnie o 85 proc. Z przeprowadzonych symulacji wynika, że taki wzrost nakładów wydaje się wystarczający do sfinansowania co najmniej dwóch ważnych zmian:

modyfikacji struktury studentów według grup studiów w taki sposób, aby w większym stopniu odpowiadała ona potrzebom wynikającym z transformacji w kierunku gospodarki opartej na wiedzy oraz ze starzenia się społeczeństwa. Będzie to wymagało zmniejszenia odsetka studentów na kierunkach z grup „nauki społeczne, gospodarka i prawo” oraz „kształcenie” i zwiększenia tego odsetka w grupach „nauka”, „technika, przemysł i budownictwo” oraz „zdrowie i opieka społeczna”, co pociągnie za sobą wzrost średniego kosztu studiowania;

poprawy konkurencyjności szkół wyższych jako miejsca głównego zatrudnienia, co będzie wymagać w szczególności znaczącego zwiększenia wynagrodzeń pracowników naukowo-dydaktycznych.

Przedstawione powyżej spostrzeżenia stanowią jedynie zarys dylematów i kontrowersji pojawiających się w dyskusji na temat źródeł i poziomu finansowania szkolnictwa wyższego w Polsce. Obszar ten wymaga z całą pewnością dalszej pogłębionej debaty. Warto jednak skoncentrować ją wokół argumentów merytorycznych, popartych pogłębionymi analizami, a nie życzeniowych postulatów.