Jesienią 2006 przygotowałem opinię w sprawie działalności gospodarczej uczelni. Stanowiła ona odpowiedź na pismo z lipca 2006 skierowane przez sekretarza stanu w Ministerstwie Finansów do przewodniczącego KRASP, a poprzez niego do rektorów uczelni państwowych. Pismo ministerstwa odnosiło się do zgłaszanych wątpliwości co do możliwości obejmowania lub nabywania przez uczelnie akcji lub udziałów w spółkach handlowych. Było także nawiązaniem do spotkania w powyższych sprawach w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów 3 lipca ub.r.

Treść pisma wywołała zaniepokojenie w środowisku akademickim oraz liczne pytania, czy rzeczywiście uczelnie państwowe nie mogą prowadzić swobodnie działalności gospodarczej wspomagającej ich cele ustawowe i statutowe. Tak odczytane bowiem zostało stanowisko w sprawie ograniczonej możliwości posiadania akcji i udziałów w spółkach, które są podstawową formą prawną prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce i w krajach gospodarki rynkowej.

Istotą stanowiska Ministerstwa Finansów jest porównanie przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (Pr.szk.w) i ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) oraz następująca ocena: art. 86 Pr.szk.w. z 2005 r. przewiduje, że uczelnie mogą prowadzić akademickie inkubatory przedsiębiorczości oraz centra transferu technologii w formie jednostki ogólnouczelnianej, spółki handlowej lub fundacji, natomiast art. 37 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. zakazuje jednostkom sektora finansów publicznych, do których zaliczają się państwowe szkoły wyższe, obejmowania albo nabywania udziałów lub akcji w spółkach handlowych (z zastrzeżeniami nie mającymi tu znaczenia). Ze względu na zasadę lex specialis derogat legi generali, uznać należy pierwszeństwo Prawa o szkolnictwie wyższym i z tego powodu następuje wyłączenie zakazu z art. 37 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w stosunku do akademickich inkubatorów przedsiębiorczości i centrów technologii.

Twierdzi się ponadto, że ze względu na nieprzewidzenie przez art. 86 Pr.szk.w. uprawnienia do tworzenia spółek handlowych, poza wyjątkami odnoszącymi się do inkubatorów przedsiębiorczości i centrów technologii, ma zastosowanie art. 37 ust. 1 u.f.p. i uczelnie państwowe obowiązuje zakaz tworzenia spółek handlowych lub nabywania ich udziałów (akcji), posiadane zaś udziały winny zostać zbyte do 2009 roku (art. 37 ust. 3 wym. ustawy).

Waga zagadnienia wymaga, w moim przekonaniu, upublicznienia i podjęcia szerszej dyskusji, w szczególności dlatego, że za zasadną uważam całkiem odmienną opinię od przedstawionej w piśmie Ministerstwa Finansów. Jestem zdania, że państwowe szkoły wyższe, podobnie jak niepaństwowe, mogą prowadzić działalność gospodarczą z przeznaczeniem zysków na swoje cele statutowe. Nie stoją temu wcale na przeszkodzie przepisy wskazane w piśmie Ministerstwa Finansów (MF). Przepisy te staram się interpretować w duchu konstytucyjnych zasad wolności działalności gospodarczej i równości wszystkich podmiotów prawa w możliwości podejmowania takiej działalności (art. 20 i 22 konstytucji).

Ograniczenie tych zasad jest możliwe tylko poprzez ustawę i tylko wtedy, gdy wynika to z ważnego interesu publicznego. Takiego interesu tu oczywiście brakuje, wręcz przeciwnie – należy dążyć do rozwijania przedsiębiorczości, jeśli ma wspomagać finansowo uzasadnione wydatki uczelni. Dalsze wywody służą udowodnieniu takiej właśnie tezy.

Generalne uprawnienie

Zacząć należy od przyznania racji stanowisku MF co do pierwszeństwa Prawa o szkolnictwie wyższym jako aktu szczególnego wobec ustawy o finansach publicznych, odnoszącej się generalnie do wszystkich jednostek finansów publicznych i mającej charakter aktu ogólnego (wspomniana zasada lex specialis derogat legi generali).

Między tymi ustawami jest jeszcze druga różnica o formalnym, ale bardzo ważnym znaczeniu, niezauważona przez MF. Prawo o szkolnictwie wyższym jest aktem późniejszym (z 27 lipca 2005) w stosunku do ustawy o finansach publicznych (z 30 czerwca 2005). Tym bardziej zatem ustawa późniejsza ma pierwszeństwo przed ustawą wcześniejszą w zakresie unormowania tej samej problematyki – możliwości obejmowania udziałów w spółkach handlowych przez państwowe szkoły wyższe (zasada lex posterior derogat legi priori).

Należy się zgodzić z poglądami MF co do potwierdzenia ustawowych uprawnień uczelni do tworzenia inkubatorów przedsiębiorczości i centrów transferu technologii w formie spółki handlowej lub fundacji. Wynika to z art. 86 Pr.szk.w., ale ten został tylko częściowo poprawnie odczytany przez ministra finansów. Nie daje on bowiem uczelniom nowego uprawnienia, jak mogłoby się wydawać, tylko ewentualnie ogranicza ogólne możliwości prawne tworzenia wymienionych w nim jednostek (inkubatora i centrum technologii) do takich form prawnych, jak spółka handlowa czy fundacja lub przez pozostawienie ich wewnątrz osoby prawnej, jaką jest uczelnia państwowa.

Można jednak ten przepis odczytać również i tak, że treść art. 86 Pr.sz.w. nie zawiera żadnych ograniczeń, wskazuje tylko na to, iż jeżeli akademicki inkubator przedsiębiorczości lub centrum transferu technologii jest jednostką wewnątrzuczelnianą, to działa na podstawie wewnętrznego regulaminu, a gdy jest spółką handlową albo fundacją – na podstawie statutu tych osób prawnych (ust. 3 i 5 art. 86). To wcale zatem nie oznacza, że nie można przyjąć dla tej działalności innych form prawnych przedsiębiorczości przewidzianych ogólnie przez prawo. Inne będą tylko formalne podstawy ich funkcjonowania (statut, regulamin).

Co do swojej istoty stanowisko MF jest nieporozumieniem. Stawiany na plan pierwszy art. 86 Pr.szk.w. stanowi przede wszystkim lex specialis wobec ogólnego przepisu, jakim jest art. 7 tego Prawa, a o którym MF w ogóle milczy. Tymczasem art. 7 Pr.szk.w. wyraża generalne uprawnienie każdej uczelni do prowadzenia działalności gospodarczej. Przepis ten jest wynikiem wieloletnich starań uczelni państwowych o możliwość pozyskiwania środków finansowych na swoją działalność także poprzez działalność gospodarczą. Zasługą nowej ustawy z 2005 r. jest rozszerzenie uprawnień uczelni państwowych jako państwowych osób prawnych w stosunku do dotychczasowych przepisów ustawy z 1990 r. i wyraźne przyznanie im prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w jednej z form, jakie przewiduje prawo dla ogółu podmiotów, dla uczelni zaś konkretyzuje jej statut.

Według art. 7 Pr.szk.w., „uczelnia może prowadzić działalność gospodarczą wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo od działalności, o której mowa w art. 13 i 14, w zakresie i formach określonych w statucie”. Przepis ten jest wzmocniony przez art. 4 ust. 4 tej ustawy, stanowiący, że „uczelnie współpracują z otoczeniem gospodarczym, w szczególności przez sprzedaż lub nieodpłatne przekazywanie wyników badań i prac rozwojowych przedsiębiorcom, oraz szerzenie idei przedsiębiorczości w środowisku akademickim, w formie działalności gospodarczej [podkr. moje] wyodrębnionej organizacyjnie i finansowo od działalności, o której mowa w art. 13 i 14 (dotyczą kształcenia oraz prowadzenia domów i stołówek studenckich). Ponadto w art. 62 ust. 2 pkt 4b Pr.szk.w. stanowi się też o potrzebie zgody senatu na utworzenie spółki, przystąpienie do spółki, spółdzielni lub innej organizacji gospodarczej. Zatem takie formy prowadzenia działalności gospodarczej są możliwe, skoro senat uczelni miałby wyrazić swoją zgodę. Sądzę, że MF akcentuje w swym piśmie tę oczywistą dość sprawę, jako że art. 62 ust. 2 pkt 4b Pr.szk.w. ma ogólne znaczenie dla szerokiej możliwości prawnej prowadzenia działalności gospodarczej przez uczelnie.

Z powyższego wynika, że wskazane przepisy realizują konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej dotyczącą każdego podmiotu prawa. Według art. 20 i 22 konstytucji każdy ma prawo, na zasadach równości, podejmować i wykonywać działalność gospodarczą, a ograniczyć ją można tylko, jak już wspomniałem, ustawą i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Nie ma żadnych przesłanek, które by przemawiały w Prawie o szkolnictwie wyższym oraz w zasadniczej dla prowadzenia działalności gospodarczej ustawie z 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej za generalnym ograniczeniem tej działalności i aby jakiś interes publiczny – w dodatku konstytucja wymaga, aby był on „ważny” – uniemożliwiał uczelniom państwowym zarabianie dodatkowych pieniędzy na działalność określoną ustawowo i statutowo, poprzez prowadzenie działalności gospodarczej.

Granice statutowe

Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym jednomyślnym stanowiskiem nauki prawa i orzecznictwa, wypracowanym w Polsce, krajach Unii Europejskiej i innych krajach gospodarki rynkowej, samo obejmowanie albo nabywanie udziałów lub akcji w spółkach handlowych nie stanowi jeszcze o prowadzeniu działalności gospodarczej. Dopiero podjęcie działalności w przedmiocie określonym w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (podobnie jak w ustawach ją poprzedzających) stanowi działalność gospodarczą. Jeżeli zostaną ponadto spełnione, określone w art. 2 i 4 tej ustawy, przesłanki podmiotowe przedsiębiorcy, podmiot staje się przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą.

Sądzę więc, że zasadne mogłoby być stwierdzenie, iż MF swoim pismem skierowanym do KRASP w ogóle nie zamierza ingerować w prawo uczelni wyższej do prowadzenia działalności gospodarczej, a zajmuje się tylko węższą kwestią nabywania i posiadania udziałów lub akcji. Wtedy jednak rodzi się pytanie, po co MF zajęło takie stanowisko, jak ukazane na początku, skoro nabywanie udziałów lub akcji samych w sobie nie jest, jak zostało wspomniane, prowadzeniem działalności gospodarczej?

Trzeba zatem wskazać na argumenty przeciwne, gdyby przyjąć, że celem stanowiska MF jest jednak narzucenie państwowym szkołom wyższym ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej do przedmiotu i form zawartych w art. 86 Pr.szk.w. Poza tezami już wyrażanymi, o charakterze systemowym, należy wskazać na następujące dalsze kwestie prawne.

Po pierwsze – przypomnieć trzeba, że uczelnia państwowa jest samodzielną osobą prawną, odrębną od skarbu państwa i innych państwowych osób prawnych (art. 34, 40 kodeksu cywilnego w zw. z art. 12 Pr.szk.w). Po drugie – jako osoba prawna państwowa szkoła wyższa jest właścicielem swojego majątku i nie stanowi stationes fisci skarbu państwa, a tylko jest finansowana (już zresztą tylko częściowo) ze środków budżetowych; finansowanie to nie ogranicza prawnej samodzielności uczelni. Po trzecie – uczelnia ma konstytucyjnie równe prawa z innymi osobami prawnymi, w szczególności z uczelniami niepaństwowymi (działającymi w różnych formach prawnych i prowadzącymi z istoty swojej działalność gospodarczą jako przedsiębiorcy) i zgodnie z zasadą równości prawnej nie może ich mieć ustawowo ograniczonych, względem mających takie same zadania uczelni, tyle że prywatnych (art. 4 ust. 2, 3, art. 13 Pr.szk.w.). Po czwarte – ingerowanie w ustrój, funkcjonowanie i zarządzanie państwową szkołą wyższą może wynikać tylko z ustawy (art. 4 ust. 1 i 5, art. 33 i nast. Pr.szk.w.). Po piąte – uczelnia państwowa sama ponosi odpowiedzialność za zobowiązania swoim majątkiem, a odpowiedzialności za nią nie ponosi skarb państwa, jeśli to nie wynika z ustawy (art. 40 k.c.). Po szóste – zakaz wskazany w art. 37 u.f.p. (lex generalis) nie może w ogóle dotyczyć szkół wyższych, ponieważ z powodów podanych wcześniej nie może znosić obowiązywania normy zawartej w art. 7 Pr.szk.w. (lex specialis). Po siódme – bezpośrednie porównywanie art. 86 Pr.szk.w. i art. 37 u.f.p, co czyni MF, jest bezprzedmiotowe i obarczone wadą, dlatego że przepisy te nie pozostają ze sobą w związku inaczej, jak tylko poprzez art. 7 Pr.szk.w. (z dodatkowym wzmocnieniem przez art. 4 ust. 4 tej ustawy); wnioskowanie z takiego porównania przepisów prawa przez MF jest obarczone wadą.

Jest oczywiste, że w razie podjęcia dyskusji z powyższymi tezami, każda z nich zostałaby rozwinięta, mając znane dla każdego prawnika uzasadnienie prawne, poparte orzecznictwem i stanowiskiem doktryny prawa.

Z przedstawionych argumentów wynika, w moim przekonaniu w sposób udowodniony, że państwowa szkoła wyższa może prowadzić działalność gospodarczą w formie wybranej przez siebie: spółki handlowej osobowej lub kapitałowej, spółdzielni (co wynika z art. 62 ust. 2 pkt 4b Pr.szk.w.), a także na warunkach przewidzianych przez przepisy szczególne – poprzez fundację, a nawet stowarzyszenie (art. 7 tego Prawa). Ograniczenie, ale tylko co do formy prawnej [podkr. moje], może dotyczyć wyłącznie akademickiego inkubatora przedsiębiorczości i centrum transferu technologii (art. 86 ust. 1, 3 i 5, art. 62 ust. 2 pkt 8 Pr.szk.w.). Ograniczenie to budzi zresztą zastrzeżenia, jak już wspomniałem, ponieważ art. 86 w ust. 1 i 2 ogólnie stanowi o możliwości utworzenia akademickiego inkubatora przedsiębiorczości i centrum transferu technologii, ust. 3 i 5 tego artykułu odnosi się do dokumentów, które regulują ustrój formy prawnej spółki i fundacji, podobnie jak zgody senatu (art. 62 ust. 1 pkt 8). Inne formy prawne niż spółka lub fundacja wydają się zatem dopuszczalne na podst. art. 62 ust. 2 pkt 4b Pr.szk.w.

Podsumowując, jestem przekonany, że interes gospodarczy naszego kraju przemawia za tym, aby wszystkim podmiotom, które tego chcą, potrzebują i mogą, a więc i państwowym szkołom wyższym, stwarzać warunki prawne do jak najszerszego prowadzenia działalności gospodarczej, a nie szukać pretekstów taką działalność uniemożliwiających.

Granicą podejmowania działalności gospodarczej przez szkoły wyższe powinno być tylko zachowanie wykonywania szeroko rozumianych ustawowych i statutowych zadań, których wyłącznie finansowym wsparciem ma być ta działalność. Uczelnia państwowa nie staje się przez to przedsiębiorcą, tak jak z istoty swojej nie jest przedsiębiorcą fundacja, mimo że jej statut może przewidywać prowadzenie działalności gospodarczej w celu finansowania celów fundacji. Oczywiście, powstaje wątpliwość, czy jednak w zakresie działalności gospodarczej, jako prowadzonej not for profit, uczelnia nie ma cech przedsiębiorcy. Jest to zagadnienie wykraczające poza granice tego opracowania i nie dotyczące samej kwestii możliwości podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Jeszcze raz należy podkreślić – sprzeciwianie się przedsiębiorczości służącej dobru państwowych szkół wyższych jest szkodnictwem gospodarczym i społecznym.