Choć dostępność pytań on-line to pewnie pieśń przyszłości, to jednak ostatni wyrok sądu administracyjnego nie pozostawił złudzeń: pytania egzaminacyjne są informacją publiczną udostępnianą na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wniosek z 2016 r. do ZUT

Przełomowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł 6 lutego 2019 r. Jednakże sprawa zaczęła się już w 2016 r. Wówczas skierowano do Wydziału Budownictwa i Architektury Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego wniosek o udostępnienie pytań ze wszystkich egzaminów pisemnych, które zostały przeprowadzone we wskazanym we wniosku roku akademickim.

Najpierw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 29 września 2016 r. (II SAB/Sz 82/16) formalnie uwzględnił wniosek, ale uciekł od odpowiedzi na pytanie, czy pytania egzaminacyjne są informacją, czy też nie, bowiem skupił się na tym, że uczelnia w ogóle nie zareagowała na wniosek. Zastrzeżenia Sieci Watchdog (która przystąpiła do postępowania jako organizacja społeczna) w tej mierze podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 października 2018 r. (I OSK 2944/16), który uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wtedy sprawą zajął się raz jeszcze WSA w Szczecinie, który wydał pomyślny dla jawności pytań egzaminacyjnych wyrok.

Argumenty prawne i okołoprawne

Z prawnego punktu widzenia istota sporu dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy pytania z egzaminów na studiach są informacją, w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadnienie wyroku WSA w Szczecinie z 6 lutego 2019 r. (II SAB/Sz 163/18) stanowi kompendium argumentów prawnych i okołoprawnych dotyczących ujawnienia informacji w postaci pytań egzaminacyjnych. Argumenty natury prawnej są następujące:

Sąd nie podzielił argumentu uczelni, że pytania z przeprowadzonych egzaminów mają jedynie organizacyjny i porządkowy charakter. Argumentacja uczelni była obliczona na to, że sąd administracyjny orzeknie, iż żądana informacja stanowi „dokumentację wewnętrzną”, a ta – w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego – wymykać się ma z pojęcia „informacji publicznej”, a skoro tak, to do udostępnienia takich informacji w ogóle nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 czerwca 2016 r. (K 8/15). Wyrok ten dotyczył jawności pytań z egzaminów medycznych. Trybunał badał przepis ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty, zgodnie z którym pytań z egzaminów medycznych nie udostępnia się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uznał, że takie wyłączenie spod ustawy informacji ważnych zwłaszcza dla osób przystępujących do egzaminów jest niekonstytucyjne, gdyż nie uzasadnia tego na przykładzie innych konstytucyjnych dóbr. WSA w Szczecinie podkreślił w tej mierze, że „wiedza o pytaniach z poprzednich lat przyczyna się do lepszego przygotowania egzaminowanych, a ograniczenie dostępu do wcześniejszych testów nie jest uzasadnione koniecznością ochrony innych dóbr”. Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek przesłanek prowadzących do ograniczenia prawa do informacji publicznej.

WSA w Szczecinie nie poprzestał jednak na ocenie „publiczności” żądanych informacji czy też, z prawnego punktu widzenia, na wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał argumenty na rzecz dostępności pytań egzaminacyjnych: Jawność pytań egzaminacyjnych stanowi nie tylko wyraz jawności sfery publicznej, ale też jest narzędziem do społecznej kontroli nad jakością wykonywania usług publicznych przez uczelnie. WSA w Szczecinie wskazał, że tak w interesie uczelni, jak i społeczeństwa, jest wysoka jakość tych usług. Jawność ma być więc niezbędna do „zachowania rzetelności, prawidłowości i sprawiedliwości przeprowadzanych egzaminów, a co za tym idzie zrównania szans wszystkich studiujących na danej uczelni studentów”. Ujawnienie pytań może wpłynąć dobrze na wizerunek uczelni, zatem stwarza to korzyści dla samej uczelni.

Wyrok WSA w Szczecinie się uprawomocnił, a wniosek został zrealizowany – pytania zostały udostępnione (można się z nimi zapoznać na stronie: https://siecobywatelska.pl/pytania-z-egzaminow-na-studiach-w-koncu-ujawnione/).

Równolegle toczyła się sprawa Sieci Watchdog o ujawnienie przez Uniwersytet Jagielloński arkuszy egzaminacyjnych z przedmiotów prawo konstytucyjne i prawo administracyjne z letnich sesji egzaminacyjnych we wskazanych latach akademickich. Krakowska uczelnia, podobnie jak szczecińska, uznała, że przedmiot wniosku nie dotyczy informacji publicznej. Stanowiska tego nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 25 października 2017 r. (II SAB/Kr 197/17). Wskazał bowiem, że: „żądane w kontrolowanej sprawie dokumenty zostały zarówno wytworzone przez Uniwersytet Jagielloński, jak i odnoszą się bezpośrednio do jego działalności, tj. realizowanego przez uniwersytet zadania, jakim jest kształcenie. Podkreślić przy tym należy, że efekty kształcenia (zasób wiedzy, umiejętności i kompetencji społecznych uzyskiwanych w procesie kształcenia w systemie studiów), treści programowe (opis procesu kształcenia prowadzącego do osiągnięcia efektów kształcenia) oraz metody weryfikacji efektów kształcenia ustalone do każdego z nauczanych przedmiotów (tzw. sylabus) stanowią informację publiczną, a obowiązek określenia efektów kształcenia spoczywa na senacie uczelni, do efektów tych dostosowane są programy studiów, w tym plany studiów, odpowiednio do poziomu i profilu kształcenia”.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lipca 2019 r. (I OSK 324/18) oddalił skargę kasacyjną uczelni, która nie zgodziła się ze stanowiskiem krakowskiego sądu administracyjnego.

Czy to koniec sporów?

W przypadku Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technicznego tak – wniosek został zrealizowany, pytania udostępnione, sprawa więc zamknięta. Naturalne jest jednak pytanie, co z wnioskami innych osób, które mogą inspirować się historią szczecińskiego sukcesu? Choć uzasadnienie wyroku WSA w Szczecinie nie pozostawia wątpliwości co do uznania pytań egzaminacyjnych za informacje publiczne, a nadto przedstawia argumenty na rzecz jawności i publicznej dostępności tych informacji, to sam w sobie wyrok ten nie nakazuje udostępnienia określonych informacji. Sąd administracyjny zobowiązuje w takich przypadkach do załatwienia wniosku. W praktyce oznacza to, że wnioskiem raz jeszcze musi się zająć uczelnia, która może albo udostępnić żądaną informację (jak tego oczekuje wnioskodawca), albo odmówić jej udostępnienia i wydać w tym zakresie decyzję administracyjną. Ta zasadniczo może być wydana z kilku względów. Pierwszy z nich to zastosowanie przesłanek ograniczających prawo do informacji publicznej, określonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Chodzi o takie przesłanki jak: ochrona informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy. Nie sposób sobie wyobrazić posłużenia się przez uczelnię art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji, co zresztą trafnie podkreślił WSA w Szczecinie.

Innym argumentem na rzecz nieudostępnienia informacji może być zakwalifikowanie przedmiotu wniosku jako „informacji przetworzonej”. To zaś oznacza, w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że do jej udostępnienia konieczne jest spełnienie przesłanki „szczególnej istotności dla interesu publicznego”. Z „informacją przetworzoną” spotkało się wiele osób korzystających z prawa do informacji, bo to dość popularna ścieżka dla adresatów wniosków do nierealizowania tych wniosków. Zakwalifikowanie informacji jako „przetworzonej” i odmowa jej udostępnienia z uwagi na brak spełnienia przesłanki „szczególnej istotności dla interesu publicznego” podlega kontroli sądów administracyjnych. Te zaś uznają, że z informacją do czynienia mamy w dwóch zasadniczych przypadkach.

Pierwszy z nich: żądana informacja w chwili wnioskowania w ogóle nie istnieje, ale jest możliwe jej wytworzenie specjalnie dla wnioskodawcy na podstawie zasobu informacyjnego adresata wniosku. Posłużenie się tak rozumianą informacją przetworzoną w przypadku pytań egzaminacyjnych będzie dość karkołomne, bo – obiektywnie rzecz biorąc – pytania te zostały sformułowane wcześniej, istnieją, wystarczy je udostępnić. Jednakże informacja przetworzona, zwłaszcza w świetle nowszego orzecznictwa, rozumiana też jest inaczej.

Drugi z nich: nie tylko wytworzenie nowej jakościowo informacji, specjalnie dla wnioskodawcy, stanowić będzie informację przetworzoną, ale też stanowić ją będzie udostępnienie tzw. informacji prostej (czyli nieprzetworzonej), gdy wniosek jest nadto kłopotliwy i wymaga zaangażowania nadprzeciętnych zasobów organizacyjnych, zwłaszcza gdy podmiot zobowiązany do jawnego działania nie ma odpowiednich zasobów administracyjnych.

I w tym przypadku posługiwanie się przez uczelnie „informacją przetworzoną” może nie przynieść pożądanych skutków. Po pierwsze, uczelnie posiadają rozwinięty aparat obsługujący sprawy biurowe, zatem ewentualne gromadzenie i przekazywanie informacji to dla nich nic nowego. Po drugie, udostępnienie pytań z ostatniej sesji egzaminacyjnej będzie doskonale zdywersyfikowane, bowiem wystarczy, aby każdy egzaminator po prostu przesłał np. do dziekanatu pytania z przeprowadzonego egzaminu.

Nie łatwiej publikować on-line ?

Uczelniom można rekomendować publikowanie pytań egzaminacyjnych z przeprowadzonych już egzaminów na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja tam opublikowana nie musi być udostępniana na wniosek. Dobrodziejstwo tego przepisu promującego dostępność informacji on-line najlepiej dostrzec wtedy, gdy wpływa wiele wniosków o udostępnienie określonej informacji, przy czym każdy określa inaczej sposób i formę jej udostępnienia. Jedna osoba może zażyczyć sobie informacji w formie skanów, inna w formie kserokopii, a jeszcze inna uzyskania informacji do wglądu w uczelni. Wówczas zamiast wykonywać szereg różnych czynności (skanowanie, kserowanie itd.), wystarczy każdą pytającą osobę odesłać do konkretnej strony Biuletynu Informacji Publicznej.

W miejsce angażowania sił i zasobów w prowadzenie postępowania o odmowie udostępnienia informacji publicznej można te wysiłki przeznaczyć na zapewnienie publikowania informacji on-line , nawet nie tyle historycznych, ile dotyczących ostatniej sesji egzaminacyjnej.

Przełomem w kwestii jawności umów zawieranych przez podmioty publiczne był wyrok Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r. (I CSK 190/12). Zainspirował on kolejne osoby do wnioskowania do różnych podmiotów publicznych (tak na szczeblu centralnym, jak i lokalnym) o ujawnienie umów. Wielu adresatów zdecydowało się na uruchomienie dostępnego w internecie rejestru zawieranych umów, zarówno reagując na wnioski, jak i wdrażając standard jawnego działania.

Zobaczymy, czy podobnie się stanie w przypadku pytań egzaminacyjnych na uczelniach, czyli czy do wprowadzenia standardu dostępności pytań egzaminacyjnych będą potrzebne kolejne wnioski zainteresowanych osób i wynikające z nich sprawy sądowe. Obecnie, po rozwianiu wątpliwości przez sądy administracyjne, to kwestia podejścia do jawnego działania.