We wrześniu 2013 r. opublikowałem w „Forum Akademickim” rozważania na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 61/12 dotyczące sytuacji, w której MNiSW formalnie podejmował i odpowiadał za konieczne decyzje w sprawie cofnięcia lub zawieszenia uprawnień do prowadzenia studiów, ale nie decydował realnie; zaś PKA realnie decydowała poprzez swój „negat”, ale nie odpowiadała sądownie za ocenę, na której decyzja była oparta. Przez kolejne lata po wyroku problem załagodzono, rozcinając bezpośrednie „przełożenie” oceny PKA na decyzje MNiSW, tj. zamieniając ustawowe „cofa albo zawiesza” na „może cofnąć albo zawiesić”. Tym samym osłabiono dążenie do możliwości weryfikacji sądowej ocen PKA, chociażby w aspekcie formalnoprawnym. Ustawa 2.0 ponownie zmieniła zwrot wektora. Co prawda art. 56 ust. 1 stanowi, że minister może cofnąć pozwolenie, ale już art. 246 stanowi: „Jeżeli PKA wydała negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku studiów, uczelnia , o której mowa w art. 53 ust. 7-9, zaprzestaje prowadzenia studiów na tym kierunku z końcem semestru, w którym uchwała stała się ostateczna. Jeżeli do końca semestru pozostały mniej niż 3 miesiące, uczelnia zaprzestaje prowadzenia studiów na tym kierunku z końcem kolejnego semestru”. Tak więc nie dość, że powrócił bezpośredni skutek oceny PKA dla sytuacji prawno-finansowej uczelni (i jej studentów) to jeszcze „zniknął” nam z pola widzenia minister. Skutek prawny „zaprzestania” następuje bowiem z mocy ustawy. Wreszcie art. 388 ust. 1 pkt 4 przewiduje warunek negatywny, tj. nieposiadanie negatywnej oceny programowej, by ubiegać się o status uczelni badawczej. Te zmiany mogą ponownie przywołać dyskusję na temat zgodności z Konstytucją RP braku możliwości weryfikacji sądowej ocen PKA.

Zapytajmy przy okazji, czy PKA może wydać negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku studiów? Bowiem zgodnie z art. 242 ocena programowa to cykliczna ocena jakości kształcenia na kierunku studiów. Jeśli brak znamion cykliczności wyklucza programowość oceny, to innej opcji art. 241 ust. 2 nie przewiduje.

Kryteria do korekty

Kolejnym ciekawym zagadnieniem jest konstrukcja drabinki kryteriów ocen. Po pierwsze art. 248 stanowi, że minister określi kryteria oceny PKA, zaś wg art. 256 ust. 1 statut PKA określi kryteria szczegółowe. Zakładam, że kryteria nie muszą się mieścić w zakresie oceny zawartym w art. 242 ust. 2 (mamy tam zwrot „w szczególności”), ale że powinny ten zakres realizować.

Po drugie, kryteria szczegółowe nie mogą wykraczać zakresem poza kryteria nieszczegółowe. Analiza prawidłowości ustalenia kryteriów jest tym bardziej zasadna, że w wystąpieniu pokontrolnym NIK (tj. zgodnie z uchwałą Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej NIK z 31.1.2018) stwierdzono: „W statucie PKA nie określono szczegółowych kryteriów dla dwóch z dziewięciu ogólnych kryteriów oceny programowej zawartych w rozporządzeniu MNiSW (…). Natomiast pozostałe kryteria zawarte w Statucie PKA nie są wystarczająco szczegółowe, co dostrzegła PKA, doprecyzowując je w dokumencie wewnętrznym. Dokument ten nie został jednak opublikowany, co zdaniem NIK ogranicza przejrzystość postępowania oceniającego, która jest jedną z ustawowych zasad działania Komisji”. Innymi słowy NIK wytknęła samoograniczenie przez PKA realizacji ustawowej zasady jej działania.

Sięgając do rozporządzenia zauważamy, że tamtejszy katalog jest zamknięty („kryteriami… są:”). Więc w ramach ustawowego wzięcia pod uwagę „programów studiów i standardów kształcenia” (art. 242 ust. 2 pkt 1 ustawy) rozporządzenie pozwala oceniać jedynie „sposób” konstrukcji programów i jego „zgodność” ze standardem kształcenia (par. 1 pkt 1) plus „realizację” (par. 1 pkt 2). W ramach ustawowego zakresu pojęcia „kadra dydaktyczna i naukowa” rozporządzenie pozwala ocenić jedynie „poziom kompetencji i doświadczenia” kadry, ale tylko „prowadzącej zajęcia”.

Idąc dalej, w ramach ustawowego zakresu infrastruktury, rozporządzenie ustanawia jako kryterium jedynie jej „dostosowanie” do potrzeb i celów kształcenia, a nie np. „dopasowanie” czy „adekwatność”.

Nowy statut

Analizując kolejny poziom – adekwatności kryteriów szczegółowych do ogólnych – zaglądamy do nowego statutu, stanowiącego załącznik do uchwały nr 4/2018 Polskiej Komisji Akredytacyjnej, w tym załącznika 2 „Szczegółowe kryteria dokonywania oceny programowej”. W nim mamy zaś pojęcie „koncepcji i celów kształcenia”, które w ustawie nie występuje, choć „koncepcja” pada w rozporządzeniu jako wymóg dla wniosku o pozwolenie. Czy istnieje więc dla studiów uruchamianych „bezwnioskowo”?

Przy okazji zauważmy, że o ile w par. 15.1 statutu czytamy: „Komisja przy realizacji zadań, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2, korzysta z recenzji, raportów zespołów oceniających sporządzanych przez członków oraz ekspertów…”, o tyle art. 245 ust. 1 ustawy wskazuje, że „Prezydium PKA podejmuje uchwały na podstawie opinii zespołu (…) sporządzonej na podstawie” recenzji i raportów. A więc przepis statutu sugerujący, że cała komisja, więc prezydium też, może korzystać z recenzji i reportów, jest co najmniej nieprecyzyjny.

Nadal kryteria zawierają liczne pojęcia nieostre i niedookreślone, np. „trafny, specyficzny, realistyczny”, „zorientowane na studentów”, „prawidłowa realizacja praktyk”, „wszechstronne” wsparcie, „sprzyjające” rozwojowi. Mamy też „spójne i przejrzyste” warunki przyjęć na studia, choć moglibyśmy mieć „czytelne i zrozumiałe” dla kandydata. Czasem można mieć wątpliwości, czy kryteria szczegółowe są dopasowane do tych z rozporządzenia. Np. w kryterium szczegółowym 4, dotyczącym kadry, wskazano na jej liczebność, a nawet „politykę kadrową”, choć rozporządzenie mówi tylko o kompetencjach i doświadczeniu kadry. W kryterium szczegółowym 7 wymaga się „skutku systematycznego podnoszenia stopnia umiędzynarodowienia” i „systematycznej oceny” tego stopnia, „choć rozporządzenie jako kryterium definiuje „stopień” a nie jego wzrost czy jego ocenianie.

Nadto załącznik nr 3 do statutu, „Warunki wydawania oceny programowej”, zawiera pojęcie „krytyczności” błędu i uchybienia, co samo w sobie będzie owocowało ciekawym „orzecznictwem PKA”. Zauważmy także, że otwarty katalog (par. 17 ust. 7) zdarzeń, jakie uznaje się (a nie: można uznać) za implikujące ocenę negatywną z art. 242 ust. 6, został w statucie okrojony w stosunku do projektu z 27.11.2018 z najbardziej ocennych sformułowań typu „niezapewnienie zespołowi warunków do pracy”.

Podkreślam, że nie oceniam ani trafności, ani jakości obowiązującego prawa, a tym bardziej osób je proponujących czy uchwalających. Wskazuję jedynie na prawno-praktyczne problemy w jego stosowaniu.