Projekt ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce – tak brzmi oficjalny tytuł projektowanej regulacji datowanej na 15.09.2017 r. – liczy 457 artykułów zapisanych na 196 stronach. Jest to więc tekst wyjątkowo obszerny. Po jego analizie wydaje się jednak, że najbardziej fundamentalna zmiana, mająca wpływ na pozostałe zapisy, dotyczy relacji uczelni akademickich z otoczeniem oraz nowego ustroju uczelni. Do pełnej oceny propozycji przedstawionych przez MNiSW brakuje jeszcze wielu istotnych regulacji, wśród których warto wymienić chociażby ustawę – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz rozporządzenia MNiSW w sprawach finansowania uczelni.

W trakcie wielomiesięcznych prac nad nową „Konstytucją dla nauki” jak słowa refrenu w piosence powtarzane były różne hasła, wśród których dominowały „dążenie do doskonałości naukowej i dydaktycznej” oraz „autonomia uczelni”. Czy zatem propozycja nowego ustroju jednostek akademickich pozwala na realizację tych wzniosłych idei?

Relacja uczelni akademickich z otoczeniem

Zacznijmy od sprawy fundamentalnej, czyli od miejsca i roli uczelni w otoczeniu społecznym i gospodarczym. Dziś jednostki te mają zagwarantowaną szeroką autonomię, przejawiającą się m.in. w tym, że każda z nich w ramach własnej wspólnoty wybiera władze (por. Rys. 1) i podejmuje najważniejsze decyzje strategiczne i operacyjne. Oczywiście wszystko to dzieje się przy zachowaniu zasad obowiązującego prawa, w szczególności dotyczącego finansów publicznych, podatków, rachunkowości, zamówień publicznych, postępowania administracyjnego itd.

Propozycja nowych rozwiązań wprowadza tu istotną zamianę, co prawda z pozoru wyglądającą dość subtelnie, jednak jej konsekwencje mogą być daleko idące. Jak wskazano w art. 18 ust. 1 projektu ustawy organami uczelni publicznej są: rada uczelni, rektor i senat. Mamy zatem nowy podmiot, radę uczelni, co nie jest zaskoczeniem, gdyż podczas wspomnianych wcześniej konferencji takie rozwiązanie było proponowane i wielokrotnie dyskutowane. Wydaje się jednak, że najbardziej istotny jest skład tej rady: 7-9 członków, z których ponad 50% musi pochodzić spoza wspólnoty uczelni. Ponadto przewodniczący rady, wybierany przez jej członków, musi być również osobą spoza wspólnoty uczelni. Do kompetencji rady należy wskazywanie kandydatów na rektora, spośród których kolegium elektorów (czyli przedstawiciele wspólnoty uczelni) wybierają rektora (por. Rys. 2). Należy dodać, że w projekcie nowej ustawy rola rektora ulega istotnemu wzmocnieniu, co jest konsekwencją założeń trwającego obecnie procesu reformy szkolnictwa wyższego. Zatem rektor będzie miał znacznie większą elastyczność i jednocześnie odpowiedzialność za zarządzanie uczelnią.

Podsumowując: „Konstytucja dla nauki” wprowadza zasadniczą zmianę relacji otoczenie – uczelnia. To otoczenie (w osobach swoich przedstawicieli w radzie uczelni) wskazuje kandydatów na najważniejszą osobę w uczelni – rektora, czyli tak naprawdę otoczenie ma bezpośredni wpływ na to, kto będzie zarządzał uczelnią. Jest to kontrowersyjna decyzja, stojąca w sprzeczności chociażby ze słowami ministra Gowina wypowiedzianymi 19.09.2017 r. na Narodowym Kongresie Nauki podczas prezentacji założeń nowej ustawy, gdzie wskazywał, że uczelnia wyższa ma być „sumieniem” dla otoczenia i ma za zadanie je kształtować. Podkreślał ponadto bardzo mocno historyczną rolę uczelni w Polsce, dzięki którym mamy chociażby Konstytucję 3 maja i wiele innych równie ważnych osiągnięć. Tak naprawdę dzięki nauce i szkolnictwu wyższemu Polska ma swoją tożsamość narodową i bez uczelni rozwój naszego kraju jest niemożliwy. Są to trafne wnioski i należy pozytywnie ocenić świadomość historyczną obecnie urzędującego ministra nauki. Jednak w jaki sposób uczelnie mają być „sumieniem” dla otoczenia, jeśli to otoczenie będzie wybierać władze uczelni? Wydaje się, że jest to fundamentalna sprzeczność. Warto chyba jeszcze na spokojnie przemyśleć to rozwiązanie, aby znaleźć rozsądny kompromis.

Propozycja nowego ustroju uczelni

Jak wskazywano wcześniej, nowa ustawa zmienia dotychczasowy ustrój uczelni, wprowadzając nowy organ – radę uczelni (obok istniejących obecnie senatu oraz rektora).

Rada uczelni jest organem o kompetencjach zbliżonych do kompetencji rady nadzorczej w spółkach prawa handlowego lub do kompetencji rad gmin, powiatów czy innych jednostek samorządowych. Do zadań rady należeć ma m.in. wskazywanie kandydatów na rektora, sprawowanie nadzoru nad gospodarką finansową, sprawowanie nadzoru nad zarządzaniem uczelnią, uchwalanie strategii, opiniowanie projektu statutu. Rada uczelni ma liczyć od 7 do 9 członków, w tym jednym z nich jest przedstawiciel studentów – przewodniczący samorządu studenckiego (por. Rys. 3). Jak wskazywano już wcześniej, ponad 50% składu rady muszą stanowić osoby spoza wspólnoty uczelni.

Projekt nowej ustawy nie podaje żadnych szczegółów dotyczących rady uczelni. Nie wiemy zatem, kto ma być jej członkiem (jakie są oczekiwania ustawodawcy co do kompetencji zasiadających w niej osób, jeśli takowe są), jaką rolę ma spełniać rada – bardziej doradczą, czy raczej kontrolną, jakie obowiązki mają mieć poszczególni członkowie rady itd. Nie wiadomo również, jak interpretować zadania rady, w szczególności te dotyczące nadzoru nad zarzadzaniem oraz nad gospodarką finansową uczelni. Aby je realizować, niezbędne są zarówno wysokie kompetencje merytoryczne członków rady, jak również swoboda finansowa w zatrudnianiu ekspertów opracowujących różnego rodzaju audyty czy opinie. W tym kontekście pomysł, aby obligatoryjnym członkiem rady był przewodniczący samorządu studenckiego (por. art. 20 ust. 1 pkt 2), wydaje się dość kontrowersyjny. Jego wiedza merytoryczna oraz doświadczenie zawodowe będą raczej nieporównywalnie mniejsze niż pozostałych członków rady, zaś siła głosu odwrotnie – będzie bardzo istotna (jeden głos w organie złożonym z siedmiu lub dziewięciu osób). Wydaje się, że to rozwiązanie nadaje się jeszcze do głębokiego namysłu, przy czym najpierw należy jednoznacznie określić, jaką rolę rada ma pełnić. Jeśli ma realizować bardziej funkcję kontrolną niż doradczą, to udział w niej studenta można próbować jakoś uzasadnić, przy przewadze funkcji doradczej takie uzasadnienie trudno znaleźć.

Czy wprowadzenie rady uczelni przyniesie istotną wartość dodaną dla środowiska akademickiego i jego otoczenia? Ze względu na brak szczegółowych rozwiązań determinujących charakter rady i kompetencje jej członków, o czym pisano wcześniej, trudno jednoznacznie na to pytanie odpowiedzieć. Warto jednak, jako pewne uzupełnienie dyskusji, przeanalizować jeszcze koszty funkcjonowania tego organu. Część z nich (dotycząca wynagrodzeń) jest zapisana wprost w projekcie ustawy. Członek rady (z wyjątkiem przedstawiciela studentów) otrzymuje wynagrodzenia w maksymalnej wysokości 400% minimalnego wynagrodzenia za pracę (czyli w roku 2018 byłoby to 8 400 zł miesięcznie). Koszt wynagrodzeń jednej osoby to zatem ok. 100 000 zł rocznie, co oznacza roczny dodatkowy koszt dla uczelni (tylko wynagrodzenia) w wysokości ok. 600 000 – 800 000 zł. Do tego należy doliczyć koszty obsługi administracyjnej, koszty ekspertów przeprowadzających zadania audytowe lub przygotowujących opinię itd. Oznacza to, że rada wygeneruje dodatkowy koszt dla każdej uczelni publicznej w wysokości co najmniej miliona złotych (bardzo ostrożnie szacując wysokość pozostałych kosztów poza wynagrodzeniami członków rady). Jeżeli przemnożymy to przez liczbę uczelni wyższych w Polsce, to projekt nowej ustawy tylko w tym zakresie będzie generował dodatkowe koszty na poziomie około 1 mld zł w skali całego kraju. Odpowiedź na pytanie, czy są to koszty warte poniesienia i jaka będzie długoterminowa korzyść z tego tytułu, nie jest dziś jednoznaczna.

Jak sygnalizowałem już wcześniej, rektor otrzymał w projekcie ustawy znacznie większy zakres kompetencji niż obecnie. Do jego zadań należy m.in. zarządzanie uczelnią, prowadzenie polityki kadrowej i wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy, ustalanie szczegółowej struktury organizacyjnej i powoływanie osób do pełnienia funkcji kierowniczych oraz prowadzenie gospodarki finansowej uczelni. Ustawa nie narzuca już na przykład tego, że w uczelni musi istnieć stanowisko kanclerza oraz jego zastępcy – kwestora (co jest wskazane w obecnie obowiązujących regulacjach). Wszystkie te kwestie pozostawia do decyzji rektorowi. Jednocześnie ustawodawca, zwiększając w ten sposób autonomię uczelni, zwiększa, co jest dość logiczne, zakres odpowiedzialności rektora.

Wydaje się, że proponowane zmiany dotyczące roli rektora, zakresu jego decyzyjności i związanej z tym odpowiedzialności powinny wpłynąć pozytywnie na realizację misji i strategii uczelni. Przekazanie pełnej „władzy” w uczelni rektorowi powinno pomóc w dążeniu do doskonałości naukowej i dydaktycznej, co jest głównym celem obecnej reformy systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Jednak również tutaj pojawiają się pewne wątpliwości, mogące negatywnie wpłynąć na słuszną ideę zwiększenia w ten sposób autonomii uczelni.

Pierwsza z nich jest konsekwencją wątpliwości opisanych przy analizie relacji uczelni z jej otoczeniem. Proponowane obecnie rozwiązanie wyboru rektora de facto przez otoczenie istotnie zwiększa ryzyko, że wybrana w ten sposób osoba nie będzie zdolna we właściwy sposób korzystać z posiadanej swobody. Specyfika uczelni jest inna niż na przykład przedsiębiorstwa komercyjnego. Choć nowoczesne zarządzanie uczelnią oznacza wykorzystanie tych samych metod, które są stosowane w praktyce gospodarczej, to cel, misja i strategia jednostek akademickich jest zupełnie inna niż w jednostkach komercyjnych i wymaga rektora, który z jednej strony będzie dobrym menedżerem, ale – co równie ważne – będzie doskonale rozumiał, że uczelnia ma kształtować i pozytywnie stymulować otoczenie. Uczelnia powinna być swego rodzaju ostoją intelektualną, kulturalną i moralną, stojącą ponad bieżącymi problemami społecznymi i politycznymi, dającą społeczeństwu długoterminową wartość dodaną w postaci chociażby wyników badań naukowych czy wysokiej jakości systemu kształcenia studentów. Wydaje się, że powierzenie wyboru rektora, który powinien dobrze rozumieć to wszystko, w ręce osób niepracujących na co dzień w tym środowisku, może doprowadzić do tego, że kilka lat po wejściu nowej ustawy na polskich uczelniach wśród rektorów więcej będzie komercyjnych menedżerów niż osób umiejących połączyć nowoczesne zarządzanie z misją uczelni.

Kolejna wątpliwość mogąca „popsuć” słuszną ideę przekazania większości praw i obowiązków zarządczych w ręce rektora dotyczy finansowania uczelni. Jest to temat na oddzielne opracowanie, warto jednak nadmienić, że o autonomii możemy mówić tylko wtedy, gdy rektor ma wystarczającą ilość środków finansowych i pełną swobodę (oczywiście w granicach obowiązującego prawa) w dysponowaniu nimi, pozwalając na realizację strategii dążenia do doskonałości naukowej i dydaktycznej. Jeżeli ten warunek nie będzie spełniony, to autonomia uczelni będzie fikcją. Warto podkreślić jednak, że MNiSW na każdym kroku zapewnia, że tak się nie stanie i że nakłady finansowe na naukę i szkolnictwo wyższe będą w kolejnych latach systematycznie wzrastały.

Ostatnim analizowanym organem uczelni jest senat, składający się w większości z przedstawicieli profesorów (lub co najmniej doktorów w uczelniach zawodowych) oraz z przedstawicieli studentów i doktorantów (minimum 20% członków senatu). Jego rola w projekcie nowej ustawy jest niewątpliwie znacząca, a do zadań należy m.in. wybór członków rady uczelni oraz wybór rektora (ale z grona wskazanych kandydatów, o czym pisałem wcześniej). Ma on zatem bezpośredni wpływ na dwa pozostałe organy zarządzające uczelnią. Senat zajmuje się ponadto uchwalaniem statutu (który stanie się według projektu ustawy najważniejszym dokumentem decydującym o ustroju uczelni), opiniowaniem projektu strategii (uchwala ją rada uczelni), przeprowadzaniem oceny funkcjonowania uczelni, formułowaniem rekomendacji dla rady i rektora w zakresie wykonywanych przez nich zadań.

Warto w tym miejscu zauważyć dublowanie się kompetencji rady i senatu. Dotyczy to funkcji kontrolnej – oba organy w ramach swoich zadań mają obowiązek zajmować się kontrolą uczelni, de facto kontrolą rektora, bo to on jednoosobowo odpowiada za większość obszarów zarządczych. Nawiązując do wcześniej wskazanych wątpliwości co do roli rady uczelni (doradcza czy kontrolna) wydaje się tym bardziej zasadne, aby w ostatecznej wersji nowej ustawy funkcję kontrolną przypisać przede wszystkim senatowi, zaś doradczą – radzie (jeśli zasadność jej powstania będzie nadal podtrzymywana).

Senat zajmuje się również zadaniami związanymi wprost z procesami badawczym i dydaktycznym, takim jak uchwalanie statutu i regulaminu studiów, nadawanie stopni naukowych, stopni w zakresie sztuki i tytułu doktora honoris causa, ustalanie warunków, trybu oraz terminu rozpoczęcia i zakończenia rekrutacji na studia, ustalanie programów studiów oraz studiów podyplomowych oraz określanie sposobu i trybu potwierdzania efektów uczenia się. W tych obszarach przyjęte zapisy wydają się być słuszną kontynuacją obecnie istniejących rozwiązań.

Podsumowanie

„Konstytucja dla nauki” jest przedsięwzięciem ambitnym i niewątpliwie potrzebnym. Sposób jej tworzenia w dialogu ze środowiskiem akademickim zasługuje niewątpliwie na uznanie. Należy mieć nadzieję, że nie są to działania pozorne, lecz szczera chęć radykalnej zmiany pozycji polskiej nauki i szkolnictwa wyższego na świecie.

Jak wskazałem w artykule, projekt nowej ustawy istotnie zmienia relacje uczelni z otoczeniem oraz ustrój tychże jednostek. Słowa uznania należą się za odwagę w propozycji niektórych rozwiązań. Część z nich nadal wymaga jednak przemyślenia i pewnych modyfikacji. Są to zagadnienia na tyle fundamentalne, że od ich ostatecznego kształtu będzie zależeć to, czy analizowany projekt stanie się rzeczywiście „konstytucją dla nauki”, czy też będzie kolejną zmianą ustawy wprowadzającą więcej szkody niż pożytku. Należy pamiętać, że celem reformy nauki i szkolnictwa wyższego nie jest nowy akt prawny, lecz stworzenie nowych możliwości dążenia do doskonałości naukowej i dydaktycznej polskich uczelni.