Na majowym posiedzeniu plenarnym Rady Głównej zostały omówione wyniki analizy wybranych elementów założeń do Ustawy 2.0 przedstawionych przez zespoły wyłonione w konkursie MNiSW. Analiza była wynikiem prac zespołu powołanego z inicjatywy Przewodniczącego Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego, prof. Jerzego Woźnickiego.

Rada Główna wielokrotnie wypowiadała się na temat Prawa o szkolnictwie wyższym (PoSW), ustawy funkcjonującej od 2005 roku oraz jej kolejnych zmian, z których najistotniejsze miały miejsce w roku 2011 (Dz. U. Nr 84 poz. 455, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 572) oraz w roku 2016 (Dz. U. poz. 1311). Ponadto kilkadziesiąt razy opiniowała projekty rozporządzeń ministra nauki i szkolnictwa wyższego, wynikające z delegacji ustawowych PoSW. Na podstawie długoletniego współdziałania z ministrem w zakresie zasad funkcjonowania szkolnictwa wyższego Rada Główna stwierdza, że stopień skomplikowania podstawowego aktu prawnego przekroczył ramy akceptowalne przez środowisko akademickie. Kolejne modyfikacje, niekiedy realizowane pod hasłami zwiększenia autonomii szkół wyższych, nakładały w istocie nowe ograniczenia, mające zapobiegać ewentualnym nieprawidłowościom. Życie z reguły okazywało się jednak znacznie bogatsze niż mógł przypuszczać ustawodawca, co powodowało konieczność wprowadzania kolejnych korekt. W rezultacie liczba zmian wprowadzanych do ustawy osiągnęła poziom niewystępujący dotychczas w historii. Wystarczy wspomnieć okres ostatnich pięciu lat: od chwili opracowania tekstu jednolitego w roku 2012, a więc w ciągu nieco ponad czterech lat, aż 25-krotnie modyfikowano tę ustawę. Każda kolejna modyfikacja powiększała objętość i z reguły pogarszała czytelność aktu prawnego. Obserwując niepokojące tendencje do rozrastania się ustawy oraz kolejnych aktów prawnych niższego rzędu, rada postuluje prowadzanie prac nad Ustawą 2.0 w sposób niezwykle rozważny i staranny. Chodzi m.in. o to, aby w maksymalnym stopniu zapobiec przyszłym, ustawicznym poprawkom wprowadzanego prawa.

Jeden z trzech

Rada dokonała przeglądu trzech konkursowych projektów założeń do nowego systemu szkolnictwa wyższego, opracowanych przez zespoły prof. Huberta Izdebskiego (projekt HI), prof. Marka Kwieka (projekt MK) i dr. hab. Arkadiusza Radwana (projekt AR). Zdaniem zespołu Rady Głównej, propozycje zawarte w projekcie MK najpełniej korespondują z celami reformy: podniesienia jakości kształcenia na poziomie wyższym oraz wyraźnego, z założenia wręcz skokowego, podniesienia poziomu badań naukowych poprzez ich umiędzynarodowienie, umożliwiające wprowadzenie do obiegu nauki światowej wyników badań, we wszystkich dziedzinach i dyscyplinach nauki prowadzonych w kraju. Jest to cel niezwykle ambitny, ale też trudno realizowalny. Niektóre propozycje zawarte w dwóch pozostałych projektach uważamy za interesujące, niemniej nie tworzą one spójnego systemu prowadzącego do realizacji celów reformy. Projekt HI nadmiernie, w stosunku do potencjału i znaczenia, koncentruje się na ofertach skierowanych do szkolnictwa niepublicznego. Z kolei propozycje projektu AR, choć w założeniach słuszne i sprawdzone w niektórych krajach o ugruntowanych systemach demokratycznych, zdają się nie przystawać do polskich realiów. Szczególne wątpliwości budzi brak mechanizmów gwarantujących, że podejmowane kluczowe decyzje uwzględniać będą jedynie oceny bezstronne i wyłącznie merytoryczne.

Projekty analizowano zgodnie z założeniami konkursowymi, biorąc kolejno pod uwagę propozycje regulacji w obszarach: system szkolnictwa wyższego, ustrój jednostek w systemie szkolnictwa wyższego i zrządzanie nimi, system oceny jakości, finanse i mienie jednostek w systemie szkolnictwa wyższego, studia – studenci – doktoranci – absolwenci, model kariery i awansu zawodowego. Poniżej przedstawiamy podstawowe oceny propozycji trzech zespołów w tych kluczowych kategoriach.

Przeciw nadmiernej koncentracji środków

Zespół Rady Głównej pozytywnie odnosi się do propozycji wyłonienia trzech typów uczelni: badawczych, badawczo-dydaktycznych i dydaktycznych (projekty MK, HI). Zwracamy uwagę na to, że podstawą oceny poziomu badań naukowych, w ramach oceny parametrycznej, powinno być znaczenie ocenianej uczelni czy jej jednostek organizacyjnych nie w skali kraju, lecz w nauce światowej. Sceptycznie odnosimy się natomiast do propozycji wydzielania uczelni flagowych. Konsekwentnie realizowane założenia reformy w sposób naturalny doprowadzą do wyłonienia najlepszych uczelni, czego potwierdzeniem będzie ich pozycja w rankingach międzynarodowych. Sceptycznie odnosimy się do programu „Milion za milion” jako nadmiernie koncentrującego środki publiczne w wybranych uczelniach, uszczuplając jednocześnie finansowanie pozostałych. Zdaniem zespołu, uzyskanie celów związanych z poprawą jakości będzie możliwe tylko po zapewnieniu znacznych dodatkowych środków na ich osiągnięcie.

Ważną sprawą jest wprowadzenie skutecznego mechanizmu konsolidacji wyjątkowo rozdrobnionego systemu szkół wyższych. Stosunkowo niewielkie środki przeznaczane na szkolnictwo wyższe, w odniesieniu do PKB, nie poprawią pozycji nauki i szkolnictwa wyższego w systemie międzynarodowym, bez przeprowadzenia konsolidacji uczelni. Propozycjami szczegółowymi w tym zakresie zajmuje się aktualnie pracujący zespół roboczy Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego d.s. konsolidacji w sektorze szkolnictwa, kierowany przez prof. Jana Szambelańczyka.

Wszystkie trzy projekty postulują wprowadzenie menedżerskich mechanizmów zarządzania uczelnią i wzmocnienie jednoosobowego kierownictwa rektora (projekt MK) lub prezydenta (projekt AR) wybieranego przez radę powierniczą, albo rektora wybieranego przez senat uczelni (projekt HI). Popieramy pomysł otwartych konkursów na tę funkcję. Rektor powinien mieć doświadczenie w obszarze każdej z trzech podstawowych misji uniwersytetu. Powinien mieć co najmniej stopień naukowy doktora. Zwracamy uwagę na niebezpieczeństwa związane z formowaniem składu komisji konkursowych (rad powierniczych), w tym z pokusą do ich upolitycznienia. Zastosowane mechanizmy powinny uniemożliwić takie praktyki poprzez zagwarantowanie przewagi osób związanych ze światem nauki, choć niekoniecznie z macierzystej uczelni.

We wszystkich projektach wiele uwagi poświęcono zarządzaniu całą uczelnią, znacznie mniej strukturze wewnętrznej uczelni, w tym roli wydziałów i dziekanów – tu najlepsze rozwiązanie proponuje projekt MK. Z kolei sugestię projektu AR uważamy za nieakceptowalną. Propozycję wyboru dziekana przez rektora (prezydenta) uznajemy za nadmierną ingerencję w autonomię wydziału.

Co z jakością?

W założeniach konkursu, w obszarze nazwanym „System oceny jakości”, podkreślono aspekty związane z jakością kształcenia studentów i funkcjonowania wewnętrznych i zewnętrznych systemów zapewniania jakości kształcenia. Te zagadnienia nie znalazły jednak szerszego uznania autorów projektów i albo proponują oni korekty istniejących obecnie praktyk, z niewiele zmodyfikowaną rolą Polskiej Komisji Akredytacyjnej (projekty HI i MK) lub sugerują wprowadzenie rynkowych zasad oceny jakości dzięki mechanizmom TQM (projekt AR).

Znacznie więcej uwagi poświęcono zagadnieniom oceny jakości naukowej szkół wyższych i poszerzeniu roli KEJN-u. Za szczególnie ważne uznajemy postulaty zawarte w projekcie MK promowania wyłącznie badań prowadzących do prestiżowych publikacji w skali międzynarodowej oraz zmiany formuły listy B czasopism, ustalanej przez MNiSW, poprzez nadanie indeksowanym w niej tytułom jednakowo niskiej (ryczałtowej) wartości punktowej. Nie podzielamy opinii autorów projektu AR, uważających za niewłaściwe oparcie oceny dorobku naukowego na publikacjach z listy JCR (tzw. lista filadelfijska).

Reformy szkolnictwa wyższego i nauki nie sposób przeprowadzić bez wzrostu nakładów na ten sektor – postulat taki znajduje się w projekcie MK. W tym kontekście za niezrozumiałe uważamy propozycje zawarte w dwóch pozostałych projektach: wzrost nakładów na naukę i szkolnictwo wyższe po przeprowadzeniu reformy (projekt AR) czy niezwiększanie nakładów, a jedynie zmiany w ich dystrybucji (projekt HI). Za uzasadnione uznajemy argumenty o konieczności zwiększenia konkurencyjnego dostępu do funduszy publicznych (system grantowy) oraz niefinansowaniu badań statutowych jednostek naukowych nieuczestniczących w międzynarodowym obiegu naukowym.

Lista kierunków

W części „Studia – studenci – doktoranci – absolwenci” wszystkie trzy projekty są dość ubogie. Odnieść można wrażenie, że dla autorów najważniejsza jest doskonałość naukowa uczelni i ich jednostek. Jedynie projekt HI zawiera analizę kwestii ogólnych związanych z kształceniem licencjatów i magistrów oraz przedstawia propozycje nowej organizacji kształcenia na poziomach 6. i 7. Polskiej Ramy Kwalifikacji. Punktem wyjścia jest dostrzegany od dłuższego czasu problem kolizji pomiędzy masowością bezpłatnych studiów (będącą bezpośrednią konsekwencją zapisów Konstytucji), a elitarnością kształcenia kadr na najwyższym poziomie. Autorzy słusznie stwierdzają, że zachodzi pilna potrzeba zróżnicowania warunków regulacji prawnych dotyczących różnych kierunków studiów. W efekcie tych analiz proponują podział kierunków studiów na kierunki regulowane, kierunki uniwersyteckie, oraz kierunki nieregulowane. Z punktu widzenia gospodarki kraju i organizacji struktur państwowych najważniejszą rolę odgrywać będą kierunki regulowane. Z tego powodu minister powinien je szczególnie nadzorować w aspekcie programowym oraz warunków realizacji. Kształcenie na kierunkach regulowanych byłoby w pełni finansowane z dotacji dydaktycznej, uzyskiwanej na zasadach konkursowych.

Zespół Rady Głównej uważa, że ministerialna lista kierunków powinna być nawet szersza niż lista kierunków regulowanych. Byłaby ona pewnym zaleceniem lub wskazówką skierowaną do uczelni, dotyczącą istoty terminu „kierunek studiów”. Obserwacja obecnej oferty wielu uczelni prowadzi do wniosku, że pojawiają się nazwy niemal koniunkturalne: minął okres boomu na kierunek zarządzanie i marketing, obecnie wśród nazw kierunków pojawiają się te z członem „informatyka”, a kilka uczelni wprowadza kierunki studiów zawierające określenie „innowacje”. Nie umniejszając prawa do swobodnego kształtowania i prowadzenia przez uczelnie badawczo-dydaktyczne własnych kierunków studiów powiązanych z dyscyplinami, w których uczelnie te posiadają uprawnienia habilitacyjne, zespół sugeruje ograniczenie tego prawa innym typom uczelni. Zdaniem zespołu do każdego kierunku umieszczonego na liście ministerialnej powinny być opracowane minima programowe, nieco luźniej sformułowane niż standardy kształcenia na kierunkach regulowanych. Minima te wraz z zestawem efektów kształcenia pozwoliłyby na zbliżone zasady kształcenia w licznych polskich uczelniach, a zatem łatwiejsze i efektywniejsze byłoby korzystanie z przywileju mobilności poziomej i pionowej, zawartych w postanowieniach bolońskich.

Problem ujednolicenia nazw niektórych kierunków studiów i podstawowych wymagań programowych tych kierunków ma ogromne znaczenie przy ubieganiu się o uprawnienia zawodowe. Dotyczy to przede wszystkim kierunków technicznych (np. budownictwo, elektrotechnika czy energetyka). Ponadto, aby ograniczyć obserwowany nadmierny rozrost liczby kierunków studiów, należy rozważyć przywrócenie ostrzejszych wymagań kadrowych, obowiązujących do roku 2005.

Uczelnia a nie wydział

Omawiane projekty w zakresie odnoszącym się do modelu kariery i awansu zawodowego różnią się dość znacznie. Bardziej tradycyjne podejście do modelu kariery akademickiej, wynikające z uwarunkowań historycznych, znajduje się w projekcie HI, odważniejsze w projekcie MK, a rewolucyjne w projekcie AR. Generalnie zespół popiera większość propozycji z projektu MK, a więc: podniesienie poziomu doktoratów i zachowanie habilitacji opartej na międzynarodowej ocenie osiągnięć naukowych. Popieramy ograniczenie liczby jednostek uprawnionych do nadawania stopni naukowych przy jednoczesnym podwyższeniu wymagań kadrowych. Jednostką uprawnioną do nadawania stopni naukowych powinna być uczelnia, a nie wydział. Popieramy postulat zróżnicowania kryteriów oceny osiągnięć naukowych dopasowanych do istniejących praktyk naukowych i publikacyjnych, charakteryzujących doskonałość naukową w danej dziedzinie nauki.

Zdaniem zespołu, dotychczasowy trójstopniowy podział na obszary wiedzy, dziedziny i dyscypliny powinien być zastąpiony podziałem dwustopniowym, tak zmodyfikowanym, aby na dolnym poziomie było nie więcej niż 30-40 różnych haseł. Otwartym problemem jest ustalenie instytucji dokonującej tego podziału i jego kolejnych aktualizacji: Centralna Komisja czy ministerstwo, a może Rada Główna Nauki i Szkolnictwa Wyższego? Przy ustalaniu podziału na dziedziny nauki i dyscypliny naukowe warto wykorzystać klasyfikację OECD.

W zakresie awansu zawodowego popieramy wszystkie działania zmierzające do ustanowienia zachęt, a nawet wymuszania mobilności kadry. Dotyczy to m.in. staży podoktorskich odbywanych w innych niż macierzysta uczelniach. Ponadto kandydat na stanowisko adiunkta powinien odbyć minimum półroczny staż zawodowy poza uczelnią. Jednocześnie zespół uważa, że stanowisko profesora uczelnianego powinno być zastąpione przez stanowisko docenta.

W opinii zespołu postulat likwidacji wieloetatowości, znajdujący się w dwóch projektach (MK i AR) jest bardzo istotny. Natomiast trzeba pozostawić możliwość zatrudniania na część etatu specjalistów zewnętrznych, spoza środowiska akademickiego, bez wliczania ich do minimum kadrowego. Popieramy też wprowadzenie stanu spoczynku dla profesorów.

Sprawy pominięte

Rada dostrzega zagadnienia nieomawiane w projektach założeń do Ustawy 2.0, które mają również istotny wpływ na funkcjonowanie i efektywność systemu szkolnictwa wyższego w Polsce. Projekty starają się ująć w sposób jednolity wszystkie zagadnienia dotyczące szkolnictwa wyższego, różnicując jedynie szkoły wyższe pod względem siły/jakości naukowej. Tymczasem wszystkie szkoły wyższe mają ogólniejsze zadania, m.in. budowania coraz bardziej świadomego społeczeństwa. Te zagadnienia nie zostały wystarczająco zaakcentowane w przedłożonych projektach.

W omawianych opracowaniach występuje niewielka liczba odniesień do systemów szkolnictwa wyższego w krajach Unii Europejskiej. Przy jakichkolwiek modyfikacjach prawa krajowego aspekt kompatybilności z systemami pozostałych 27 (26) krajów jest niezwykle istotny. W projektach HI, MK i AR praktycznie nie występują odwołania do materiałów opracowanych przez European University Association.

Projekty są skoncentrowane głównie na uczelniach publicznych. Trzeba bardzo dokładnie ocenić dotychczasowe doświadczenia sektora niepublicznego i przemyśleć sposób zagospodarowania wypracowanego przezeń potencjału.

Sprawy socjalno-bytowe studentów zostały niemal całkowicie pominięte przez autorów projektów. Dobrym wzorem dbania o sprawy socjalne studentów są studentenwerki w Niemczech.

Zbyt mało uwagi poświęcono zagadnieniom podwyższania kwalifikacji osób już pracujących. Niezbędne jest przeanalizowanie efektywności studiów niestacjonarnych i wprowadzenie uregulowań ustawowych, które powinny z jednej strony doprowadzić do rzeczywistej ekwiwalencji dyplomów ukończenia studiów, bez względu na tryb studiowania, a z drugiej strony ograniczyć trudności, które napotykają niestacjonarni studenci w procesie zdobywania wiedzy, umiejętności i kompetencji społecznych. Zespół uważa, że prowadzenie niestacjonarnych studiów doktoranckich jest nieuzasadnione.

Raport zespołu Rady Głównej kończy się następującym stwierdzeniem: przed rozpoczęciem prac nad formułowaniem poszczególnych zapisów nowej ustawy o szkolnictwie wyższym konieczne jest przeprowadzenie starannej, kompleksowej analizy porównawczej prawodawstwa w innych krajach Unii Europejskiej i wykorzystanie najlepszych wzorców.