Cechą dzisiejszej epoki jest przejście od gospodarki pracy do gospodarki wiedzy. Często mówi się też o przejściu do gospodarki uczącej się – to określenie jest lepsze, bo podkreśla autorefleksyjny, pragmatyczny charakter wiedzy. Oprócz „gospodarki wiedzy” i „gospodarki uczącej się” w obiegu są też określenia „społeczeństwo wiedzy” i „społeczeństwo uczące się”. To jeszcze lepsze określenia, gdyż zmiana nie ogranicza się do gospodarki. Ewoluuje cały świat społeczny: gospodarka, nauka i technika, społeczeństwo, kultura, polityka.

Dwa modele administracji

Wiedza i uczenie się nie są jedynymi cechami zmiany. Inną cechą jest otwartość – mówi się o przejściu do „otwartej gospodarki” i „otwartego społeczeństwa”. Charakter zmian jest globalny i (może poza Amiszami) nie pozostawia żadnego obszaru nietkniętym. W szczególności zmiany nie są wyłącznie atrybutem przedsiębiorstw.

Szybkość i głębia zmian zależą od presji. Wywiera presję rynek, choć nie na każdą firmę jednakowo. Gdy firma jest na froncie technologicznym, presja jest wyjątkowo silna. Wywiera nacisk „quasi-rynek”, np. zasady konkurencji stosowane wobec instytucji naukowych. Gdy instytucja znajduje się na froncie nauki, walka o prestiż nie pozwala jej na pobłażanie sobie. Naukowcy i przedsiębiorcy naciskają na rząd, domagając się reform. Administracja terenowa pozostaje pod silną presją wyborów i wyborców, a prócz tego jest poddawana przez obywateli nieustannym porównaniom – gminy z gminami, miasta z miastami, województwa z województwami. Szczecin porównuje się z Bydgoszczą i Lublinem, województwo mazowieckie z małopolskim. To właśnie administracja terenowa jest głównym konsumentem danych i wskaźników statystycznych GUS.

Z administracją rządową jest inaczej. Ministerstwa i agencje nie odczuwają presji reformatorskiej, a prócz tego – zajmując się różnymi obszarami – są wobec siebie nieporównywalne. Urzędnicy nie naciskają, by je unowocześniać. W przeciwieństwie do firm i zespołów badawczych, ministerstwa i agencje nie otrzymują rynkowych sygnałów porażek i nie monitorują stale otoczenia, by zmieniać kurs, gdy grozi zderzenie z rafą.

Coraz częściej wskazuje się na znaczenie instytucji państwowych, a wśród nich administracji rządowej, dla wzrostu i dobrobytu. Stan administracji rządowej to nie tylko kwestia komfortu pracy urzędników.

Dlaczego z braku sygnałów rynkowych jedne administracje ulegają petryfikacji, inne nie? Na to pytanie odpowiada literatura. Tworzy ona dwa modele administracji publicznej: tradycyjnej i nowoczesnej. Tradycyjna jest zorganizowana wokół legalizmu, nowoczesna wokół skuteczności. Tradycyjna administruje, nowoczesna prowadzi politykę publiczną. Tradycyjna jest reaktywna – podejmuje działania, gdy zmusza ją do tego otoczenie lub gdy doznaje dyskomfortu wskutek zawiłości procedur. Tradycyjna karze za błąd, nowoczesna nagradza za inicjatywę. W tradycyjnej zarządza się strachem, nowoczesna bliższa jest „zarządzaniu godnościowemu”. W tradycyjnej życie skupia się wokół procedur, w nowoczesnej – wokół celu, który przekłada się na zadania, i którego osiąganie jest przedmiotem stałej obserwacji. Administracja, która nie orientuje się na cele, obraca się wokół procedur. W tradycyjnej kultura administracji „narzuca prymat sztywnej poprawności proceduralnej nad skutecznością… i mocno demotywuje do podejmowania inicjatywy (Polskie ministerstwa jako organizacje uczące się, 2010)”.

Tradycyjna „odgórna” administracja zdaje egzamin w stabilnych warunkach, gdy tempo zmian nie jest wielkie. Warunki takie panowały w XIX wieku, do pewnego stopnia także w pierwszym dwudziestopięcioleciu po II wojnie światowej. Nowoczesna administracja – może oprócz tej związanej z wojskiem i bezpieczeństwem – jest bardziej oddolna i „angażująca”. Żeby taką być, rozluźnia hierarchię i pozwala urzędnikom na większą samodzielność.

Łatwo zmieniać struktury, trudno nawyki

Do reformowania krajowych administracji stale wzywają Unia Europejska i OECD. Raport Polska 2030. Wyzwania rozwojowe (2009), Strategia Rozwoju Kraju 2020 (2012) oraz Diagnoza zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej (2013) wzywają do zmierzenia się z „wyzwaniem zwiększenia efektywności w duchu zasad nowego zarządzania publicznego oraz stopniowego wprowadzania partycypacji obywateli w kreowaniu usług publicznych”. Z pieniędzy unijnych sfinansowano serię wartościowych książek: Polskie ministerstwa jako organizacje uczące się (2010); Organizacje uczące się. Model dla administracji publicznej (2013); Zarządzanie wiedzą w organizacjach publicznych. Do świadczenia międzynarodowe (2013), Jak wzmacniać organizacyjne uczenie się w administracji rządowej (2014). Z nich zaczerpnęliśmy cytowane w tekście zdania.

Łatwo zmieniać struktury, ale niezwykle trudno – praktyki, postawy, mentalność i wartości. Te ostatnie odradzają się w każdej nowej strukturze. Reforma administracji to ogromnie trudne zadanie.

„Biurokratyczne systemy publiczne zaprojektowano tak, aby były stabilne. Ale doszliśmy do punktu w historii, gdy ta stabilność jest szkodliwa. W dzisiejszym, szybko zmieniającym się, konkurencyjnym globalnym wieku informacji systemy, które nie mogą się zmienić, są skazane na niepowodzenie”. By nie upaść, firma rosnąc lub dostrzegając zmianę otoczenia rewiduje swoją strategię, struktury, procedury, kulturę organizacyjną i system zarządzania (Eric G. Flamholtz, Yvonne Randle); brak opcji bankructwa petryfikuje administrację publiczną.

Rozwiązaniem jest zmiana jej systemowego DNA. Kluczowe fragmenty DNA sektora publicznego to cel systemu, jego motywacja, odpowiedzialność (accountability), zachęty i sankcje, struktury organizacyjne i kultura. Reformatorzy, którym się udało, mówią, że pod pozorną złożonością tego sektora tkwi kilka podstawowych dźwigni, które sprawiają, że instytucje te działają tak, jak działają; że dźwignie te zostały ustanowione dawno temu, tworząc biurokratyczne wzorce myślenia i zachowania; i że ich zmiana wyzwala kaskadę zmian. Zarządzanie strategiczne, orientacja na wyniki, pozostawianie wyboru klientom, upodmiotowienie organizacyjne zatrudnionych oraz klientów, zmiana nawyków, podbicie serc i umysłów – to klucze do sukcesu reform (David Osborne).

Doświadczenia krajów, które zreformowały administrację publiczną, podpowiadają działania, jakie należy podjąć. To: deregulacja; upraszczanie procedur; decentralizacja; prywatyzacja funkcji lepiej wykonywanych przez przedsiębiorców działających na konkurencyjnych rynkach; rozdzielanie funkcji regulacyjnych („sterowanie”) i dostarczania usług („wiosłowanie”); tworzenie agencji oraz zawieranie wieloletnich umów między ministerstwami i agencjami; te ostatnie mogą działać skuteczniej oraz lepiej określać swoje cele i oczekiwane rezultaty; rozliczalność w stosunku do klientów (David Osborne).

Szesnaście recept

Kilka polskich książek, sfinansowanych z pieniędzy i w ramach programów rządowych, podało szesnaście narzędzi uczynienia z administracji rządowej „organizacji samouczących się”. Żadne nie jest „lekiem na całe zło”. Niektóre dają się wprowadzić samodzielnie, niektóre bez zmiany ducha i charakteru organizacji więdną lub stają się „czczą formalnością”.

Misje, cele i wskaźniki. Łatwiej rządzić organizacją, kiedy się wie, dokąd zmierza. W Stanach każda agencja federalna ma misję, cele strategiczne i operacyjne oraz zestaw wskaźników, którymi mierzy swoje postępy w osiąganiu celów. Są one kompasem i ułatwiają organizacji uczenie się.

Strategie. Myślenie strategiczne doznaje pobudzenia, gdy jest potrzebne, gdy zna się jego techniki i gdy rozporządza się koniecznymi danymi. W Wielkiej Brytanii założono międzyresortową bazę krótkich raportów Sigma Scan, analizujących potencjalne problemy i trendy, które mogą w istotny sposób wpłynąć na politykę publiczną kraju w ciągu najbliższych 50 lat. Za utrzymanie bazy odpowiada Horizon Scanning Centre. Innego typu bazą jest baza dwunastu technik wspierających myślenie strategiczne w organizacjach (HSC Toolkit). W Japonii stosuje się praktykę rozpoznawania i strategicznej analizy obszarów priorytetowych w ramach departamentu i/lub ministerstwa poprzez mapowanie działań wzdłuż dwóch strategicznych osi, ustalanych zgodnie z zakresem działalności jednostki. W Nowej Zelandii przygotowuje się w formie rozbudowanego dokumentu plany działania każdego ministerstwa na okres kadencji danego rządu (cztery lata).

Budżet zadaniowy. Budżet zadaniowy uzależnia wydatki od osiągania celów, a nie od wykonywania powtarzanych co roku zapisów budżetowych. Z tego powodu wydaje się idealnym instrumentem dla rządowej „organizacji uczącej się”. Sprawa nie jest jednak taka prosta. Są kraje, które mają świetne administracje bez budżetu zadaniowego i odwrotnie (Polska).

Ocena skutków regulacji (OSR). Stosowana powszechnie w krajach rozwiniętych, także w Polsce (zarówno w formie ex ante, jak i ex post) OSR – jeśli jest traktowana poważnie – ukróca „radosną twórczość legislacyjną” i skłania twórców prawa do wnikliwego zrozumienia celu i przewidywanych następstw regulacji.

Konsultacje i partycypacja. Polegają one na angażowaniu obywateli w proces decyzyjny. W wielu krajach, także w Polsce, ustanowione na mocy prawa (w stosunku do pewnego typu decyzji), zmniejszają ryzyko tych nietrafnych i uwrażliwiają urzędników i polityków na inne niż ich własny punkty widzenia.

Audyt i ewaluacja. Prowadzona systematycznie ewaluacja instrumentów polityki zapewnia stały dopływ informacji, co poszło źle, a co dobrze, a wobec tego umożliwia ich korektę. Ostatnio ewaluację tę uzupełnia się o (zewnętrzną) ocenę skuteczności systemów zarządzania resortów i agencji.

Dyrektor ds. wiedzy. W ślad za korporacjami stanowiska takie wprowadzono w Kanadzie. W innych krajach, choć nie ma takiego stanowiska, jego funkcje spełnia dyrektor generalny ministerstw. Jest to nie tylko „Główny Administrator”, lecz – nawet przede wszystkim – stanowisko merytoryczne. Dyrektor generalny zapewnia w ministerstwie ciągłość prac analitycznych w okresach zmian rządu.

Zasady naboru. W Norwegii, w partnerstwie z uczelniami, resorty fundują stypendia dla najzdolniejszych studentów, organizują dla nich płatne praktyki z możliwością późniejszego zatrudnienia, finansują studia doktoranckie i badania naukowe zatrudnionym urzędnikom, zachęcają ich do kariery akademickiej. W Holandii i w innych krajach urzędnicy są często zatrudnieni jednocześnie w placówkach naukowych. Przełamuje to silosy nie tylko urzędów, lecz także uczelni.

Ocena pracownika. W Wielkiej Brytanii osoby na kierowniczych stanowiskach ocenia się tzw. metodą 360 stopni. Polega ona na feedbacku pochodzącym od interesariuszy, tj. współpracowników, podwładnych, przełożonych, klientów organizacji. Sprzężenie zwrotne zapobiega zablokowaniu się we własnych, niepoddawanych rewizji postawach i obrazach świata. Zmusza do otwierania się na ludzi, a nie do zasklepienia się w przepisach i zadaniach.

Mentoring i coaching jako sposób przekazywania wiedzy, umiejętności i doświadczeń (zewnętrznych trenerów lub pracowników starszych stażem i bardziej doświadczonych) stosuje się m.in. w Norwegii i we Francji.

Mobilność. W niektórych krajach, np. w Wielkiej Brytanii, Australii i Japonii, wspiera się zmiany miejsc pracy (na zasadzie stałej zmiany miejsca pracy lub czasowego oddelegowania). W ten sposób zapewnia się transfer wiedzy i rozwija międzyresortowe kontakty.

Sesje grupowe. W różnych krajach mają one rozmaity charakter. W Stanach „ćwiczenia skupione na wspólnym celu” to projekty, podczas których pracownicy z różnych działów agencji razem rozwiązują problem. Wykracza on poza kompetencje pojedynczych komórek i wymaga ścisłej współpracy między uczestnikami. Ćwiczenia mają uświadamiać pracownikom wspólne cele organizacji oraz rolę poszczególnych działów w ich realizowaniu. W Wielkiej Brytanii „nauka przez działanie” to regularne spotkania kilkuosobowej grupy urzędników, którzy dyskutują i szukają rozwiązań konkretnych problemów napotykanych w pracy. Swobodnej dyskusji sprzyja poufna i nieformalna atmosfera.

Sugestie pracownicze. W wielu krajach pozwala się pracownikom zgłaszać propozycje usprawnień organizacji lub przekazywać istotne informacje. Kierownictwo zobowiązuje się, aby nie karać pracownika bez względu na to, czy podziela jego oceny i sugestie. Dla „sygnalisty” i „demaskatora” (whistlerblower) jest przewidziane prawem miejsce.

Techniki zarządzania projektami. W wielu krajach w administracji publicznej wdrożono rozmaite techniki zarządzania projektami, opracowane na potrzeby biznesu. W Holandii stosuje się „logikę interwencji”, „teorię zmiany” oraz „mapy argumentów” (graficzne przedstawianie ciągu logicznego argumentów „za” i „przeciw” danemu rozwiązaniu, rozważanemu w danym ministerstwie). Inne stosowane tu praktyki to Laboratorium Innowacji (Innovation Lab – LI) – eksperymentowanie z nowymi pomysłami do testowania nowatorskich rozwiązań w małej skali. W Holandii i w Stanach Zjednoczonych przeprowadza się zespołowe dyskusje po zakończeniu konkretnego działania. Podsumowanie dotyczy zarówno przebiegu zakończonych prac i oceny ich efektów, jak też ustalenia wniosków na przyszłość. Zestaw narzędzi tworzenia innowacji w instytucjach sektora publicznego przygotowano w Kanadzie i ogłoszono na portalu http://innovation.govspace.gov.au.

Wspólnoty i sieci innowacji. Powołano je w wielu krajach, np. w Australii Public Sector Innovation Network (PSIN) – sieć innowacji sektora publicznego skupiająca urzędników, naukowców i praktyków zainteresowanych innowacyjnością w sektorze publicznym oraz sieć wizualizacji polityki (Policy Visualisation Network), która grupuje wszystkich zainteresowanych stosowaniem infografiki do usprawnienia polityk. We Francji i w Kanadzie działają wspólnoty praktyków: grupy osób regularnie wymieniających się wiedzą, dyskutujących na określony temat, uczących się wzajemne od siebie. W Japonii podobne wspólnoty noszą nazwę Benkyo-kai. W Wielkiej Brytanii w ramach technologii Web 2.0 działają biurowe sieci społecznościowe Yammer. Yammer wspiera dzielenie się wiedzą i współpracę między członkami sieci, wzmacnia przejrzystość i ułatwia szybkie odnalezienie potrzebnych informacji. W różnych krajach systemy komunikacji wewnętrznej (intranety) obejmują nie tylko podstawowe dane ministerstwa, lecz także np. blogi prowadzone przez poszczególne komórki ministerstwa w celu prezentowania ich aktualnych działań. W Norwegii działa Partnerforum – inicjatywa dwóch uczelni (Uniwersytetu w Oslo i Norweskiej Szkoły Biznesu), mająca na celu przepływ wiedzy pomiędzy urzędnikami różnych ministerstw oraz uniwersytetami.

Wewnętrzny portal internetowy, GCpedia (Government of Canada Encyclopaedia) w Kanadzie i Wikispaces w Nowej Zelandii. GCpedia tworzona jest przez i dla pracowników kanadyjskiej administracji publicznej. Obok haseł tematycznych (jak Wikipedia) służy do tworzenia i udostępniania wspólnych dokumentów, projektów, raportów, notatek ze spotkań, streszczeń ekspertyz, raportów i innych publikacji, a także do prowadzenia dyskusji.

U progu nowej niepodległości zastaliśmy administrację rządową dobraną na zasadach „negatywnej selekcji”. Dziś w ministerstwach zatrudnia się ludzi młodych i bystrych, nierzadko po dwóch kierunkach, znających płynnie angielski. Spośród nich 20-30 w każdym resorcie mogłoby być ozdobą każdego instytutu naukowego. Świat resortowy jest zupełnie inny niż przed 25 laty. A jednak, pomimo wszystkich zmian, jest w nim mnóstwo ducha tradycyjnej biurokracji. Zmienili się urzędnicy, pozostał stary system. Aby ci młodzi rozwinęli skrzydła i aby administracja była bardziej skuteczna, muszą nastąpić zmiany.