W „Forum Akademickim” 11/2014 wskazywałem wybrane problemy interpretacyjne, jakie przyniosła ostatnia nowelizacja Prawa o szkolnictwie wyższym (PSW). Wskazałem także na labilność przepisów i utrzymującą się interpretacyjną niepewność w wybranych obszarach tej regulacji. Ponieważ w niektórych zapowiedziano stanowisko MNiSW, wyraziłem ostrożne nadzieje, ale i obawy z tym związane. Dziś już wiem, że te ostatnie nie były na wyrost. Kilka interpretacji ostatniej noweli PSW dokonanych przez MNiSW wygląda na poprawianie ustawy próbą przekonywania, by jej treść odczytać i zastosować inaczej niż stanowi jej litera. Wygląda to na twórcze rozwinięcie metody „komentowania prewencyjnego” ujawnionej w komentarzu MNiSW do nowelizacji z 2011, o której na przykładach pisałem w FA 6/2013. Jej wskazanymi wówczas podtypami były: „zakomentowywanie” maskujące „dziury” w ustawie i „wykomentowywanie” rekomendowanej przez MNiSW normy z – niekoniecznie ją zawierającego – przepisu zmienionego prawa czy komentatorskie „upraszczanie” kłopotliwych w praktyce uczelnianej przepisów wbrew ich brzmieniu, czego przykład (dotyczący stosowania art. 181 ust. 1 PSW) skrytykował już NSA. Mogę więc powtórzyć wniosek sprzed dwóch lat, bo nadal analiza nowelizacji poprzez stawianie pytań indukuje odpowiedzi, które komplikują rzeczywistość w stopniu generującym chęć jej interpretacyjnego uproszczenia wbrew możliwemu literalnemu odczytaniu przepisów. Jednak świadomość tych komplikacji nie powinna prowadzić na komentatorskie manowce.

Litera zignorowana albo uznana

Taśmowa i hurtowa produkcja przepisów niesie ryzyko pomyłek. Jednak kluczowe jest to, czy i ewentualnie jak się je koryguje. W 2011 r. popełniono błąd w rozporządzeniu w sprawie treści regulaminów studiów, wprowadzając obowiązek określania przez uczelnie warunków skreślenia z listy studentów w tych regulaminach, mimo że przesłanki skreślenia zawierała PSW. Liczne uczelnie wcale się tym nie przejęły, choć można sobie wyobrazić wypełnienie obowiązującej w takim brzmieniu regulacji wskazaniem za pomocą regulaminu, jakie warunki muszą zajść, by spełniona została przesłanka ustawowa (np. termin i wezwanie jako warunki dla przesłanki skreślenia z powodu niewniesienia opłat). Oczywiście prawdopodobnie chodziło o nakaz określania trybu skreślenia, a braki w regulowaniu warunków, umiejętnie podnoszone przez skreślanych studentów, mogłyby obalić niejedno skreślenie. Skąd jednak mieliby to wiedzieć skreślani, jeśli nawet wielu skreślających nie zauważyło różnicy. Mimo wytyku Rady Legislacyjnej błędu nie naprawiono przez 3 lata, dopiero rozporządzenie z dnia 25 września 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1302) zawiera wymóg określania „warunków skreślania”. Tak oto w ministerialno-uczelnianym milczeniu zignorowano ów „drobiazg”.

Takiego milczenia zabrakło już, gdy upubliczniono pomyłkę w przepisach wprowadzających nowelizację zasad odpłatności za studia. Jej skutkiem nowe zasady odpłatności (zniesione potem wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego) wprowadzono z rocznym – w stosunku do zamierzeń – opóźnieniem. Przypomnę, że w art. 29 przepisów przejściowych ustawy nowelizującej PSW z 18 marca 2011 r. grupę studentów, do których miały znaleźć zastosowanie nowe regulacje, określono jako przyjętych „w roku akademickim 2011/12”, a nie „na rok akademicki 2011/12”, co spowodowało konieczność uwzględniania daty wydania decyzji o przyjęciu na studia, a nie roku akademickiego, w którym te studia się zaczynały. Jednak MNiSW nie upierało się zbyt długo, że chodziło nie o to, co widniało w art. 29 noweli z 2011 r. Pogodzono się z wynikającym z literalnego odczytania ustawy odroczeniem nowych zasad odpłatności, a nawet przedstawiono to jako świadomy, intencjonalny wybór interpretacji prostudenckiej. Uczelnie skorzystały podwójnie, bo na tej samej zasadzie odroczono o rok wejście obowiązku wprowadzenia programów kształcenia opartych na KRK.

Litera naginana

Nowelizując przepisy o rzecznikach dyscyplinarnych ponaduczelnianych (kiedyś przy komisji przy RGNiSW, teraz w konwencie rzeczników ministra) zbyt szeroko sformułowano przepis przejściowy art. 49 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej. Przez to objął on swym brzmieniem zakończenie kadencji z dniem 31 grudnia 2014 r. nie tylko rzeczników przykomisyjnych, lecz także powoływanych przez rektorów rzeczników uczelnianych. Oczywiście nie było to intencją. Ale interpretowanie przepisu wbrew jego literalnemu brzmieniu, oparte jedynie na intencji, ma swoje granice. Po ich przekroczeniu interpretacja zmienia się w tworzenie ustaw. Jednak w zakresie quasi karnej odpowiedzialności dyscyplinarnej to nie intencje powinny tworzyć prawo. Gdyby np. w kodeksie postępowania karnego lub ustawie o prokuraturze wpisano, że „prokuratorzy tracą uprawnienia oskarżyciela publicznego z dniem 31 grudnia 2014”, a „od 1 stycznia 2015 powołuje się prokuratorów prokuratur wojewódzkich” z takim uprawnieniem, to czy wykładnia ministra sprawiedliwości tłumacząca, że utrata uprawnień obejmuje jedynie prokuratorów likwidowanych jednostek okręgowych, a w prokuraturach rejonowych nic się nie zmienia, zostałaby uznana za wystarczającą, by prokuratorzy rejonowi nadal mogli oskarżać?

Co mogą zrobić uczelnie? Po pierwsze mogłyby zerwać z zasadą brania na siebie rozwiązywania problemów prawnych, których nie spowodowały. Jeśli z jakiegokolwiek powodu przepis ustawy budzi tak daleko idące wątpliwości, które mogą powodować poważne skutki w praktyce, to jego naprawa powinna nastąpić u źródła problemu. Co będzie, jeśli obrońcy obwinionych, licząc choćby na przedawnienie, przekonają komisję dyscyplinarną uczelni albo odwoławczą przy Radzie Głównej do restryktywnej, korzystnej dla obwinionych interpretacji? Zwłaszcza że uchylenie orzeczeń dyscyplinarnych z powodów formalnych jest, choćby z perspektywy ekonomiki procesowej, raczej atrakcyjne, a za wydanie formalnie niedopuszczalnego orzeczenia przez komisję dyscyplinarną jej członkowie ryzykują odpowiedzialność odszkodowawczą osobistą. Wedle uzasadnienia orzeczenia Sądu Najwyższego, Izba Cywilna z 27 września 2012 r., III CZP 48/12: członek komisji dyscyplinarnej wyższej uczelni może ponosić odpowiedzialność na podstawie art. 415 kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzoną przez naruszenie przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym.

Litera zinterpretowana

Najnowszą egzemplifikacją omawianego problemu jest pismo wiceministra prof. M. Ratajczaka z 12 stycznia 2015 r. (MNiSW/DSW/ZLS/6001/1/2015) rozesłane do rektorów polskich uczelni. Dotyczy ono warunków uzyskania lub utrzymania uprawnień do prowadzenia profilu ogólnoakademickiego przez jednostki niemające praw doktoryzowania. Od strony prawnej problem dość czytelnie, choć być może nierozsądnie, regulują art. 11 ust. 3 PSW i art. 23 ustawy nowelizującej z 11 lipca 2014 r. W jednostkach, które niedawno uzyskały pozytywne oceny PKA na profilu ogólnoakademickim, konieczność przechodzenia na praktyczny, by potem ewentualnie znowu mieć szansę na ogólnoakademicki, może wywoływać irytację. W takich jednostkach zawarte w przedmiotowym piśmie stanowisko, poprzedzone kwantyfikatorem „ostatecznej interpretacji” tych dwóch przepisów, może rodzić pewien entuzjazm. Nawet jeśli pojęcie „ostateczności” tej interpretacji pozostaje w delikatnej kontradykcji ze „znanym i lubianym” w uczelniach zwyczajowym zakończeniem ministerialnych interpretacji. Fragmentu, że nie są one wiążące, nie stanowią oficjalnej wykładni, a uczelnie samodzielnie stosują przepisy, w tym piśmie zabrakło. Wnoszę więc, że stanowisko jest tak mocne, iż jego ostateczność wyklucza wewnątrzresortowe jego modyfikacje, a i poza MNiSW powinno się utrzymać.

Tymczasem niecały tydzień po jego upowszechnieniu zostało ono skrytykowane przez byłego eksperta PKA Grzegorza Laskowskiego, który w swej opinii stwierdził m.in. że: „przywołując w nadesłanym piśmie treść art. 11, a konkretnie jego ust. 3 pkt 2 lit. B, dokonano istotnej (niedopuszczalnej z punktu widzenia poprawności procesu wykładni prawa) zmiany treści przepisu ustawy, co w konsekwencji prowadzić może do błędnego zrekonstruowania normy prawnej. Rzeczywista treść przepisu wskazuje na konieczność posiadania pozytywnej oceny PKA na profilu praktycznym (…) podczas gdy w nadesłanym przez MNiSW piśmie wymóg ten został (z niewiadomych powodów) pominięty”. Trudno założyć, choć nie można wykluczyć, że MNiSW ryzykuje rekomendację stosowania prawa wbrew jego brzmieniu, bo brzmienie okazało się zbyt kłopotliwe w praktyce. Może chciano „ulżyć” uczelniom, czy może jedynie tego brzmienia nie zauważono bądź w niezamierzony sposób niedokładnie je zacytowano. Choć na pierwszy rzut oka powstaje wrażenie, że stanowisko z listopada 2014 zostało zmienione, to przecież i teraz MNiSW napisało prawdę (wg przepisu musi być co najmniej pozytywna ocena PKA), tylko że… nie całą (pomijając dookreślenie, że uzyskana na profilu praktycznym). Inna sprawa to wątpliwość czy wymóg pozytywnej oceny dotyczy jedynie tych jednostek, które profil praktyczny prowadzą i co znaczy „posiadać” ocenę, w kontrze do „uzyskać” (pisałem o tym w FA 11/2014), o czym jeszcze za chwilę.

Litera nowelizowana

Sprawę nagłośniono też w „Rzeczpospolitej”. Najpierw w notce Kształcenie praktyczne do ominięcia (numer z 21 stycznia br., s. C5). Wówczas komentując ją prof. Marek Rocki, szef PKA, wskazał, że „interpretacja [MNiSW] nie powinna spowodować kłopotów”. Czy to znaczy, że mimo tej interpretacji każdy (w branży) widzi, co jest w przepisie? Czy może pomimo brzmienia przepisu każdy (w sektorze szkolnictwa wyższego) rozumie, czym i dlaczego interpretacja się od przepisu różni? Ale czy każdy? Zakładając, że MNiSW będzie wymagało pozytywnej oceny, ale nie na profilu praktycznym, należy się zastanowić, czy faktycznie nikt nie będzie miał interesu, by to podważać. Czy nie zlekceważono potencjalnego „oporu” tych uczelni, których jednostki jednak będą miały oba profile i będą naciskać na stosowanie ustawy w jej oryginalnym brzmieniu, dla odróżnienia od „konkurencji”? No i co z ryzykiem podważania dyplomów, np. przez absolwenta, który w sojuszu z „wprowadzonym w błąd” pracodawcą wystąpi o zwrot czesnego? Kto wtedy odpowie za wydane dyplomy w tych uczelniach, które – podzielając krytyczną ocenę dosłownej regulacji – „dostosowały” się do jej „liberalnego” odczytania? Bo nawet jeśli – jak sugeruje prof. Rocki na łamach „Rzeczpospolitej” – „sądy zasadniczo orzekają według bardziej korzystnej wykładni”, to należy zapytać: korzystnej dla kogo? No i czy pominięcie wymogu „profilu praktycznego” mieści się jeszcze w „wykładni”, czy to już usiłowanie prawodawstwa? Te wszystkie wątpliwości znalazły wyraz w kolejnej publikacji „Rzeczpospolitej” z 27 stycznia br. Uczelnie w pułapce oraz Nie wiedzą jak kształcić studentów . Tu już także szef PKA potwierdził powagę zagrożenia.

Wyobraźmy sobie hipotetycznie, że MNiSW wybierze (na razie wprost tego nie napisano) wersję mówiącą, że profil nie ma znaczenia. Taki „interpretacyjny układ” jest pozornie atrakcyjny. Odpowiedzialność za przyznanie uprawnienia spada na podejmującego decyzję MNiSW. Uczelnia ubiegająca się raczej nie zaskarży przyznania, a decyzji odmownych MNiSW z powodu braku oceny na profilu praktycznym być może nie będzie. Wymagana w procesie decyzyjnym opinia PKA w trybie art. 11 ust. 4 nie uwzględnia tego elementu. Chyba że PKA uzna, że przepis w dosłownym brzmieniu jest zbyt „projakościowy”, by jego istnienie zaniedbać i będzie – nawet poza procedurami przyznawania uprawnień w indywidualnych sprawach – problem nagłaśniać. I to mimo ryzyka, że szybko ustawi się sznurek jednostek chętnych do niezwłocznego opiniowania przez PKA ich profili praktycznych. Na marginesie warto zauważyć, że przeprowadzone w innych miejscach ustawy rozdzielenie bezpośredniego „przełożenia” oceny PKA na sytuację formalnoprawną uczelni, uwzględniające wytyczne wyroku SK 61/12, w art. 11 ust. 3 pkt 2 lit. b PSW, nie zostało przeprowadzone.

Czy takiemu „układowi” jedno słowo w ustawie ma przeszkadzać? Powstaje tylko ryzyko, że: inny minister będzie miał inne zdanie, konkurencja albo zawiedziony absolwent w ramach dziennikarskiej prowokacji uczepi się dosłownego brzmienia w ustawie. Dlatego doradzałbym – jeśli taka wola sektora i zamierzony kierunek decyzji uprawnieniowych MNiSW, biorąc pod uwagę bezpieczeństwo prawne uczelni i absolwentów – rozważenie korekty ustawy. Nowelizację zanim okres dostosowawczy upłynie, choć z oficjalną tego zapowiedzią już dziś.

Zmiana koncepcji albo przepisu

W komentarzach do najnowszego orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawie rozstrzygnięcia dopuszczalności pozwu zbiorowego w sprawie katastrofy hali targowej w Katowicach (I CSK 533/14) pojawia się teza, że „ustawa (…) ma służyć ludziom, więc nie można czytać przepisów dosłownie, wbrew intencji ustawodawcy” czy „od tego są sądy, aby powstała wykładnia odpowiadająca celowi ustaw” („Dziennik Gazeta Prawna” 30.1-1.2.2015 s. B1). W sprawie rzeczników dyscyplinarnych można by jeszcze tę tezę zastosować, choć nie ma żadnej gwarancji, że i komisje, i ewentualnie sąd zechcą w przyszłości i nieznanej konfiguracji personalno-faktycznej zrobić to samo. Jednak w sprawie „profilowej” uzasadnienie projektu nowelizacji (s. 4-5) było tu jednoznaczne: „jednostka organizacyjna nieposiadająca uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora będzie zobowiązana do prowadzenia kształcenia na kierunkach o profilu praktycznym (…). Uruchomienie studiów pierwszego lub drugiego stopnia na kierunku o profilu ogólnoakademickim będzie również możliwe po zdobyciu doświadczenia w tym zakresie, rozpoczęciu prowadzenia badań naukowych i uzyskaniu pozytywnej oceny jakości kształcenia wydanej przez Polską Komisję Akredytacyjną na prowadzonym kierunku studiów odpowiednio pierwszego lub drugiego stopnia o profilu praktycznym (nie wcześniej niż po zakończeniu cyklu kształcenia)”. Każda interpretacja powinna ten cel projektodawcy (bo cel ustawodawcy, jeśli nie był tożsamy, może nie być do zdekodowania) uwzględniać, a zapisane w PSW warunki dla wyjątków od tego celu powinny być interpretowane restryktywnie. Dla porównania – fragment uzasadnienia wyroku SA w Szczecinie z 14 listopada 2013 r. I ACa 609/13: „Według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, gdy ta zawodzi, prowadząc do wyników niedających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, należy sięgać do pozostałych dyrektyw interpretacyjnych, z tym ograniczeniem, że względy celowościowe i funkcjonalne nie mogą prowadzić do rozumienia przepisu wbrew jego oczywistej treści , gdyż wykładnia dokonywana przez sąd nie może przeradzać się w tworzenie pożądanego i społecznie oczekiwanego stanu prawnego”.

W FA 11/2014 stawiałem pytanie, czy brzmienie art. 11 ust. 3 pkt 2 lit b można odczytywać jako wymaganie co najmniej pozytywnej oceny PKA na profilu praktycznym wtedy i tylko wtedy, kiedy takowy jest prowadzony. Ale idąc dalej, konsekwentnie ocena z profilu ogólnoakademickiego także wtedy nie miałaby żadnego znaczenia, co więcej jej uwzględnianie nie miałoby podstawy prawnej. Nie ma jej także bez tego założenia, nawet jeśli z zestawienia „pytania” i „odpowiedzi” w omawianym „ostatecznym” stanowisku MNiSW wydaje się wynikać odmiennie. Być może proponowany przeze mnie kierunek interpretacji (niesprzeczny z dosłownym brzmieniem powyższego uzasadnienia) pozwoliłby „liberalizować” stosowanie ustawy w granicach jej brzmienia i ograniczać ryzyko, jakie wyżej wskazywałem. Być może w tę stronę warto choćby tymczasowo (do noweli korygującej) pójść. Tak czy owak bowiem kolejna nowelizacja jest prawdopodobnie wskazana nie tylko z powyższych powodów. Przypomnijmy, że na łamach „Dziennika Gazety Prawnej” w numerze z 18 IX 2014 prof. Jerzy Woźnicki, szef RGNiSW, wprost i wyraźnie zapowiadał taką konieczność m.in. właśnie z powodu wad legislacyjnych ostatniej noweli. Dlatego konferencje rektorów, idąc za tym głosem, mogłyby się domagać korekty omawianych tu problemów w formie ustawy. Inna opcja to zawierzenie ministerialnym komunikatom lub założenie, że komisje dyscyplinarne i sądy nie podzielą odmiennego niż ministerialne stanowiska.