Warto odpowiedzieć sobie na pytanie, jakie nowe obszary wolności przyniósł okres ostatnich 25 lat rozwoju systemu szkolnictwa wyższego. Został on zdefiniowany przede wszystkim przez następujące dokumenty: ustawę o szkolnictwie wyższym z 1990 r., Konstytucję RP z 1997 r., ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym z 2005 r. oraz dwie nowelizacje, akt z 2011 r. i tę obecnie procedowaną z 2014. Spróbujmy wskazać, jak zmiany prawa w tym okresie wpływały na zakres wolności w szkolnictwie wyższym.

Moment przełomu

Ustawa z 1990 r. miała charakter przełomowy, tak jak przełomowy był sam ten moment w historii Polski, który zaowocował zmianami systemowymi i otworzył proces transformacji kraju. Nie mogło to nie objąć szkolnictwa wyższego, bo ono już w latach 80. było w awangardzie przemian. Działania na rzecz uwolnienia szkolnictwa wyższego przeciwko opresyjnemu ustrojowi PRL były przez środowiska akademickie prowadzone już znacznie wcześniej. Przypomnijmy, że nawet w stanie wojennym, od 1982 r., działała Rada Główna Nauki i Szkolnictwa Wyższego, której przewodniczył prof. Roman Ciesielski. To ona opracowała projekt ustawy przyjętej w 1982 r., który już wtedy otwierał pewne obszary wolności, odebrane następnie w 1985 r. Dorobek niezależnej myśli lat 80. był więc istotnym źródłem inspiracji dla twórców nowej ustawy w 1990 r. Dodajmy, że także Krajowa Sekcja Nauki NSZZ „Solidarność” i inne struktury akademickie, działające w stanie wojennym w ukryciu, miały w tym swój udział. Ustawa z 1990 była opracowana przy aktywnym udziale środowisk akademickich, w tym zwłaszcza specjalistów z Wydziału Prawa Uniwersytetu Warszawskiego. Przyniosła ona zasadę wyboru organów uczelni, w tym rektora, i ich nieodwoływalność bez względu na presje zewnętrzne. Odpolityczniła działanie szkół wyższych. Wprowadziła wolność zakładania uczelni, czyli dała początek sektorowi niepublicznemu w szkolnictwie wyższym. Przyniosła istotne ograniczenie możliwości wpływania na uczelnie przez ministra właściwego ds. szkolnictwa wyższego poprzez decyzje o przydziale środków, w wyniku wprowadzenia analitycznej reguły decyzyjnej, zwanej potocznie algorytmem. Zaowocowało to kształtowaniem się nowej kultury relacji opartej na braku zależności rektorów od ministerstwa. Ustawa wyróżniła kategorię tzw. uczelni autonomicznych. Było ich wówczas niewiele ponad trzydzieści. To te, które spełniały ustawowe kryteria związane z uprawnieniami do nadawania stopnia doktora habilitowanego. Ważne było to, że te uczelnie uchwalały swoje statuty niepodlegające zatwierdzeniu przez ministra.

Kolejnym krokiem ważnym dla szkolnictwa wyższego było przyjęcie w 1997 r. Konstytucji RP. Szczególnie istotne są dla nas artykuły 70. i 73. Artykuł 70. Konstytucji gwarantuje prawo do nauki, bezpłatność nauki w szkołach publicznych, wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne, prawo do zakładania szkół. Zapewnia też obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. I – co najważniejsze – w ustępie 5. Konstytucja stanowi: „zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie”. Oznacza to, że ustawa zasadnicza podniosła autonomię uczelni do rangi konstytucyjnej. W artykule 73. Konstytucja mówi: „każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, wolność korzystania z dóbr kultury”. Mamy tu zatem liczne odniesienia do szkolnictwa wyższego i nauki, do społeczności akademickiej i naukowej. To jest wkład fundamentalny naszej ustawy zasadniczej w problematykę gwarantowania wolności w świecie akademickim.

Silny impuls

Kolejna ustawa integrująca cztery akty rangi ustawowej w jeden pn. Prawo o szkolnictwie wyższym – po raz pierwszy tak nazwana – została uchwalona w 2005 r. Była ona opracowywana z inicjatywy Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich, która zwróciła się do Prezydenta RP, aby zechciał być wnioskodawcą ustawy, korzystając ze swego prawa do inicjatywy ustawodawczej. KRASP zadeklarowała wsparcie procesu przygotowania projektu ustawy. W odpowiedzi w Kancelarii Prezydenta w 2003 r. powołany został zespół ekspertów, który w okresie roku przygotował projekt zupełnie nowej ustawy, procedowanej następnie przez prawie półtora roku w parlamencie. Weszła ona w życie w 2005 r., zyskując wyraźne poparcie w bardzo podzielonym wtedy Sejmie. Ustawa została bardzo dobrze przyjęta przez całe środowisko, w tym przez rektorów, studentów i doktorantów. Poszerzyła ona zakres swobody uczelni, wzmocniła jednoosobowe organy uczelni, aby mogły prowadzić w bardziej zdecydowany sposób procesy restrukturyzacyjne. Ustawa ta wyprowadziła uczelnie publiczne z państwowej sfery budżetowej, pozostawiając je w sferze finansów publicznych. To oznacza m.in., że minister finansów przestał wyznaczać uczelniom limity osobowego funduszu płac. Uczelnia dostaje środki z dotacji stacjonarnej, a ile płaci łącznie pracownikom, to już ministrowi finansów nic do tego. Ustawa ta wprowadziła także, pomimo oporu ministra finansów, gwarancję wzrostu dotacji stacjonarnej, poprzez zasadę jej corocznej waloryzacji inflacyjnej. Waloryzuje się dotację łączną dla wszystkich uczelni, w części płacowej – zgodnie ze wskaźnikiem ustalonym przez Komisję Trójstronną, a w części rzeczowej – wskaźnikiem inflacji. To ważne, bowiem wcześniej często zdarzało się, że część płacowa „zjadała” tzw. rzeczówkę. Płace nie mogły maleć, więc w przypadku trudności budżetowych państwa, przy utrzymywaniu poziomu zatrudnienia, cięto bezlitośnie rzeczówkę, co prowadziło do zachwiania właściwej struktury budżetów uczelni.

W ślad za przyjęciem ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, statuty stały się w znacznie większym stopniu źródłem prawa, mogły regulować znacznie więcej kwestii. Wprowadzono ogólną zasadę, że sprawy nieuregulowane w ustawie są regulowane w statutach. Poszerzono możliwości wprowadzania własnych, nowych, odrębnych od listy ministerialnej kierunków studiów, a w tym makrokierunków, studiów międzykierunkowych i kierunków unikatowych. Dopuszczono możliwość dyplomów wspólnych i podwójnych, poszerzając w ramach tzw. standardów kształcenia do 50% swobodę uczelni w projektowaniu programów studiów. Wprowadzono regulacje wynikające z wymogów procesu bolońskiego, otwierając polskie szkolnictwo wyższe na świat, a także zasadę konwergencji sektorów w polskim szkolnictwie wyższym, dążąc do tego, żeby o pozycji uczelni decydował jej potencjał oraz sposób i poziom realizacji misji, a nie charakter jej organu założycielskiego.

Ustawa ta stała się silnym impulsem na rzecz większej swobody i poszerzania pola wolności w szkolnictwie wyższym.

Ograniczenia i kontrowersje

W 2011, a następnie w 2014 roku pojawiły się dwie nowelizacje Prawa o szkolnictwie wyższym, które przyniosły zarówno pewne elementy poszerzające pole wolności uczelniom, jak i silne ograniczenia, które bardzo zbiurokratyzowały działanie szkół wyższych i poddały je licznym nowym wymaganiom. Narzucono wiele formalnych zobowiązań. Pozytywnie zostało przyjęte odejście od dyplomu państwowego na rzecz uczelnianego. Jednak, jak się można było tego spodziewać, praktyczne skutki tej zmiany ograniczają się do estetyki jego druku, nie wpływając na procesy akredytacyjne. Istotna zmiana polega na wycofaniu centralnej listy kierunków studiów. Uczelnie mogą teraz nazywać kierunki, jak chcą. Wprowadzono oczekiwane Krajowe Ramy Kwalifikacji, niestety zbyt pośpiesznie, ze względu na narzucony kalendarz wdrażania ustawy, co skutkuje ich zbyt biurokratyczną formułą. W efekcie, w uczelniach ukształtowało się poczucie, że obecnie jest mniej wolności, a więcej biurokracji w projektowaniu studiów. W 2011 r. nałożono też obowiązek monitorowania losów absolwentów bez przyznania na to środków. Przykładem innych ograniczeń, tym razem z 2014 r., jest wprowadzenie obowiązku podpisywania przez uczelnie umowy z każdym studentem, przy czym poszerzono zakres tej umowy. Ten wymóg także jest przeciwko zasadzie poszerzania autonomii uczelni, do czego zaliczać należy swobodę zawierania umów. Inny przykład to ograniczenia w sferze obiegu pieniądza, które nałożono na uczelnie i ich środki. Nowelizacja z 2011 r. wprowadziła bardzo silną ingerencję ustawodawcy w proces awansów naukowych. Niektóre z tych regulacji do dziś są uznawane za nietrafne lub niezwykle kontrowersyjne. Nie można tu mówić o poszerzaniu pola wolności. Nałożono szereg zobowiązań, które komplikują działanie uczelni, a w niektórych sytuacjach prowadzą do powstawania trudnych do rozwiązania problemów. W nowelizacji z 2011 r. przykładem tego jest niewykonalne limitowanie przyrostu ogólnej liczby studentów w skali roku. Szczęśliwie nowelizacja z 2014 limituje jedynie liczbę rekrutowanych studentów. Uczelnie utraciły jednak swobodę rekrutacyjną. W sumie dwie ostatnie nowelizacje ograniczają niestety pole wolności uczelni, fundamentalnie nie odbierając im jednak autonomii, która pochodzi z okresu pierwszych 15 lat transformacji.

Odnotujmy tu, że ustawa z 2005 r. umocowała KRASP, KRZaSP oraz Parlament Studentów i Krajową Reprezentację Doktorantów, domykając system o działające na szczeblu centralnym instytucje reprezentatywne dla poszczególnych części środowiska akademickiego. Ustawa nowelizująca z 2011 przyniosła wzmocnienie tego kierunku poprzez ustanowienie RGNiSW w nowej formule oraz przyznanie osobowości prawnej PSRP oraz KRD, a łącznie nowelizacje zawierają zobowiązanie finansowania tych organizacji oraz nadają osobowość prawną KRASP i KRZaSP.

Potrzeba deregulacji

Można zatem powiedzieć, że na przestrzeni ostatnich 25 lat mieliśmy do czynienia z procesem kształtowania się systemu szkolnictwa wyższego, w którym działają uczelnie obdarzone swobodą działania i autonomią, bez uszczerbku jednak dla niezbędnych funkcji nadzorczych ministra. Relacja autonomia a odpowiedzialność uczelni osiągnęła w naszym kraju w ogólności właściwe proporcje, ponieważ nie ogranicza to reguł nadzoru. Jest on wymagany ze względu na szczególny charakter szkolnictwa wyższego, jako sfery regulowanej w intencji zapewnienia większego bezpieczeństwa osobom studiującym i samym uczelniom.

Niestety, dwie ostatnie nowelizacje zwiększają biurokratyzację i narzucają na szkoły wyższe zbyt wiele zbędnych wymagań. Co więcej, projekty ustaw nowelizujących były tak przygotowywane, żeby z góry zapobiegać wszelkim możliwym patologiom, co rozmnożyło regulacje, zamiast kierować się zasadą zaufania, podnoszącą kapitał społeczny. Należało umocować właściwe organy zobowiązane do skutecznego reagowania, jeśli gdzieś nastąpiłoby złamanie zasad lub pojawiłyby się zachowania patologiczne.

Przed nami zatem rysuje się konieczność działań deregulacyjnych. KRASP podjęła już taką inicjatywę, powierzając Fundacji Rektorów Polskich opracowanie raportu pt. „Deregulacja w szkolnictwie wyższym”, który powinien stać się dokumentem ideowym, źródłem założeń metodologicznych i merytorycznych zupełnie nowej, kolejnej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Powinna ona powstać w kadencji Parlamentu 2015-2019. Ten raport zostanie tej jesieni przedstawiony Zgromadzeniu Plenarnemu KRASP.

Można wskazać też inne obszary pominięte w pracach legislacyjnych – swoiste grzechy zaniechania ustawodawcy, które nie wiążą się z postulatami większej wolności. Zaniechano przede wszystkim wprowadzenia takich zmian w finansowaniu studiów, żeby uczelnia nie była karana za skreślenie studenta, który nie nadaje się do studiów, bo nie jest przygotowany intelektualnie lub dostatecznie motywowany. Teraz dziekani unikają takich skreśleń, gdyż zmniejszenie liczby studiujących oznaczałoby zmniejszenie funduszy na finansowanie studiów. Trzeba wydziały uczelni uwolnić od takich presji, bo to element silnie antyjakościowy w procesie kształcenia. Zaniechano utworzenia instytucji, która powinna powstać, bo jest bardzo potrzebna, a nie została dotąd powołana – to Polska Agencja Wymiany Akademickiej. Powinna służyć wielu celom, w tym poszerzaniu pola internacjonalizacji szkół wyższych. Nie wprowadziliśmy nowych mechanizmów pozwalających na ukształtowanie się instytucji akademickich mających szanse konkurować z najlepszymi uczelniami w przestrzeni międzynarodowej. Chodzi o tzw. uczelnie badawcze, z których z czasem mogłyby wyłonić się uczelnie flagowe całego polskiego szkolnictwa wyższego. W warunkach jego nadmiernego rozproszenia nie wprowadzono elementów motywujących oraz instrumentów zarządczych, które prowadziłyby do większej koncentracji kapitału ludzkiego i agregacji zasobów szkół wyższych w procesie konsolidacji instytucjonalnej.

Szkolnictwo wyższe w Polsce czeka jednak nowe otwarcie. W roku akademickim 2014/15 można spodziewać się bowiem nowych dokumentów programowych ogłoszonych przez MNiSW, Radę Główną Nauki i Szkolnictwa Wyższego, KRASP i FRP.