Prof. Marek Rocki opisał „własnymi słowami” (nie mają one waloru obowiązującej regulacji), jak wygląda procedura oceny i ponownego rozpatrzenia sprawy w praktyce i z perspektywy PKA oraz jak – jego zdaniem – rozwiązać problem waloru prawnego ocen PKA (FA 1/2014). Podkreślanie przez Pana Profesora, że „możliwości interakcji i dialogu z ocenianą instytucją są naturalnym elementem wieloetapowego i wielomiesięcznego procesu oceniania”, zrodziło we mnie – zapewne subiektywne i niezgodnie z jego intencją – wrażenie, że w ocenie szefa PKA „cały ten problem” z odwołaniami to trochę prawnicze sztuczki, do których nie muszą, a może nawet nie powinni uciekać się przedstawiciele uczelni, które nie mają problemów z owym „dialogiem”. Tym samym uciekanie się do nich dowodzić może, że uczelnia ma „problem”, co najmniej z „dialogiem”, a może w ogóle „z jakością” czy nawet z Systemem, jaki ją definiuje.

Źródła ryzyka, z prof. Rockim polemika

Chciałbym po pierwsze zauważyć, że procedury prawa administracyjnego (podobnie jak i umowy prawa cywilnego) pisane są nie na czas zgodnej współpracy czy satysfakcjonującego wszystkie strony „interakcyjnego dialogu”, ale właśnie na czas sporu, wręcz walki o rozbieżne cele, przy założeniu, że ludzie są tylko ludźmi i potrzeba okiełznania procedurami ich osobistych motywacji jednak istnieje. Argument, że PKA nie jest urzędem, nawet nie jest „państwowa”, a jej członkowie i eksperci nie dokonują rozstrzygnięć władczych, jest osadzony w orzecznictwie NSA tylko już o tyle, o ile Trybunał Konstytucyjny (dalej zw. trybunałem) w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 61/12 tego osadzenia nie przetrącił (patrz niżej) i o tyle „zabawny”, że – mocą art. 11 ust. 6 PSW – nawet minister musi się PAK-i słuchać.

Po drugie – wbrew leadowi przywołanej na wstępie publikacji prof. Rockiego – orzeczenie trybunału nie „skłania” do „analiz i dyskusji o funkcjonowaniu PKA i systemie akredytacji funkcjonującym w Polsce”. Orzecznie do takiej analizy w końcu zmusza. Skłaniały do niej wystąpienia publicystów, uczelni, uzasadnienia wyroków WSA… Ale widocznie były lekceważone, skoro głos zabrać musiał trybunał.

Po trzecie – w sytuacji podważenia zasad dotychczas prowadzonej procedury odwoławczej i możliwych tego reperkusji, już przed upływem 18 miesięcy, na jakie odroczono utratę mocy art. 52 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym (dalej: PSW) – więcej na ten temat w mojej publikacji PęKA „błędne koło niezaskarżalności” FA 9/2013 – szczególną troską PKA powinno być podejmowanie i uzasadnianie uchwał w sposób minimalizujący ryzyko ich podważania w procedurze odwoławczej, która utraciła „domniemanie konstytucyjności” (por. uzas. w sprawach II OSK 1745/07, II OSK 1403/05, II OSK 1435/08), a tym samym minimalizowanie ryzyka podważania decyzji MNiSW na takich uchwałach opartych.

Po czwarte – trybunał nazwał PKA „podmiotem o niejasnym statusie”, wskazując, iż „sądy administracyjne zaczęły przyjmować, że nie jest to organ władzy państwowej, a w szczególności nie można go zakwalifikować do organów sprawujących nadzór w zakresie szkolnictwa wyższego”. Jednak zdaniem trybunału PKA „de facto sprawuje kontrolę nad działalnością szkół wyższych, o czym świadczy sposób ukształtowania jej kompetencji i uregulowania konsekwencji wydanego przez nią rozstrzygnięcia”. Trybunał, wskazując, że reformy wymaga cała konstrukcja sądowoadmnistracyjnej weryfikacji skutków ocen PKA, może zachęcać do wniosków, że konstytucyjnych znaków zapytania w obecnej procedurze może być więcej.

Co z tym „odroczeniem”, czyli odwołania „na plenum”

Co zrobić, by minimalizować ryzyko narażania MNiSW na uchylanie decyzji opartych na ocenach dokonanych z użyciem art. 52 ust. 3 PSW? Po pierwsze, warto znaleźć inny tryb weryfikacji ocen, bez użycia zakwestionowanego przepisu, mieszczący się w regulacjach innych niż art. 52 ust. 3. W jednym z wyroków (SK1/04) trybunał stwierdził, że wyrok określający inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego jako niezgodnego z konstytucją „stawia wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z konstytucją” (Monika Krywow, gazetaprawna.pl, prawnik 28-30 marca 2014 s. C4-C5).

Wsparcie takiego stanowiska przynosi uchwała Sądu Najwyższego z 27 marca 2014 (I KZP 30/13), w której wskazano, iż „W przypadku ustalenia niezgodności z Konstytucją normy ustawowej, która nie jest już objęta domniemaniem konstytucyjności, sąd zobowiązany jest wszakże uwzględnić, przy ewentualnym zastosowaniu reguły lex superior, potrzebę ochrony tych wartości konstytucyjnych, które stały u podstaw odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny skutku derogacyjnego, a także ocenić ewentualne konsekwencje zastosowania oraz niezastosowania w konkretnej sprawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną w odniesieniu do wszystkich regulacji konstytucyjnych. Biorąc pod uwagę te wszystkie okoliczności, sąd zobligowany jest podjąć rozstrzygnięcie, które w sposób najpełniejszy będzie realizowało wartości konstytucyjne, także te, ze względu na które Trybunał Konstytucyjny podjął decyzję o odroczeniu skutku derogacyjnego(…). W wyjątkowych jednak sytuacjach sąd, rozstrzygając w konkretnej sprawie, może dojść do wniosku, że owo wyważenie wartości konstytucyjnych, które uzasadniało decyzję Trybunału Konstytucyjnego o odroczeniu skutku derogacyjnego w odniesieniu do niekonstytucyjnej normy, prowadzić będzie do odmiennej oceny skutków ewentualnego niestosowania lub zastosowania niekonstytucyjnej normy prawnej, w szczególności z uwagi na uwzględnienie innych jeszcze zasad i norm konstytucyjnych, które nie były brane pod uwagę przez Trybunał Konstytucyjny. Uzasadniać to będzie pominięcie w podstawie rozstrzygnięcia normy ustawowej uznanej za niezgodną z Konstytucją, mimo braku utraty przez tę normę mocy obowiązującej”.

W sądach administracyjnych stanowisko o tożsamym skutku wydaje się jeszcze wcześniej i silniej akcentowane (por. wyrok NSA z 5 maja 2009 r., II OSK 1435/08, wskazał: „Zdaje się przeważać stanowisko orzecznictwa sądowego, że sądy powinny w okresie »odroczenia« odmawiać stosowania prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją”). W uzasadnieniu wyroku SK 61/12 Trybunał wskazał zagrożenie („utrata mocy obowiązującej art. 52 ust. 3 pozbawiłaby szkoły wyższe jakiejkolwiek możliwości zaskarżania uchwał prezydium PKA, a to doprowadziłoby do stanu tzw. wtórnej niekonstytucyjności”). Oczywiście mogłoby się ono zaktualizować tylko wtedy, gdyby PKA nadal stosowała niekonstytucyjny przepis, jako jedyną opcję „odwołania”. Tym zainspirowany wspominam, że gdy sugerowałem rozpoznawanie „odwołań” przez Plenum PKA, szukając alternatywy dla „trefnego” rozwiązania z art. 52 ust. 3 (PaKA – da wstrieczi! , FA 4/2012), nie sądziłem, że tak szybko może się ono przydać. Dziś ponownie proponuję rozważenie potencjału różnicy między „rozpatrywaniem” a „decydowaniem” i powierzenie tego ostatniego – w zakresie odwołań – plenum PKA, z wyłączeniem członków Prezydium, którzy już „brali udział w rozpatrywaniu sprawy”. To pozwoli także w pełni „skonsumować” ustawowy nakaz z art. 48a ust. 6 PSW. Myślę, że to droga prawnie bezpieczniejsza niż zespół „odwoławczy” działający już na podstawie kontrowersyjnego umocowania (par. 7.3.11 bez uwzględnienia zmian statutu). Nie powinniśmy samego Prezydium „zostawiać z odwołaniem”, bo jak powiedział prof. Rocki: „rozpatrywanie sprawy przez gremium szersze niż samo Prezydium oznacza w praktyce obiektywną ocenę dowodów przedstawianych przez instytucję prowadzącą oceniany kierunek” (FA 1/2014).

Odniesienie do kryteriów czy „projakościowa publicystyka”

Druga moja propozycja odnosi się do metodologii generowania i konstrukcji uzasadnienia uchwał PKA. Mocą art. 53 PSW „szczegółowe kryteria i tryb dokonywania ocen oraz sposób wyznaczania recenzentów określa statut uchwalony przez Komisję na posiedzeniu plenarnym”. Wg par. 4.6 statutu: „Członkowie Komisji i jej eksperci, wykonując swoje obowiązki, kierują się zasadą rzetelności, bezstronności i przejrzystości, a opinie i oceny formułują zgodnie z przyjętymi przez Komisję kryteriami oceny, stanowiącymi załącznik do statutu”. Załącznik do statutu PKA (zw. dalej załącznikiem) zawiera takie kryteria, jak i sposób wywodzenia na ich podstawie oceny. Czy niezasadnym jest więc oczekiwać, iż zarzuty podnoszone przez PKA w uzasadnieniach uchwał będą formułowane tylko i włącznie w odniesieniu do tych kryteriów w ich precyzyjnym brzmieniu, z użyciem aparatu pojęciowego w nich używanego. Np. w uchwale 14/3/2013 prawidłowo wskazano, że: „Zakres podjętych przez Uczelnię działań naprawczych pozwala na podniesienie oceny kryterium nr 2 – cele i efekty kształcenia oraz system ich weryfikacji – z oceny „znacząco” do oceny „w pełni”. Prawdopodobnie odniesienia do kryteriów są także w uchwale 635/2013 (nie znalazłem jej jednak na www PKA, być może dlatego że była „nieprawomocna”), wspomniano o nich bowiem w uchwale „odwoławczej” 2/3/2014. Wskazanie w uzasadnieniu, jaki zarzut na tle jakiego kryterium daje uchwalony poziom jego spełnienia, powinien być „stałym fragmentem gry”, realizowanym przez PKA z urzędu, a nie np. z inspiracji odwołującego się (por. uchw. 17/2/2013).

Zdarzają się jednak uchwały, w których pojawiają się zalecenia, zwłaszcza te poprzedzone słowem „konieczne jest” (725/2013), które sformułowane innymi słowy mogłyby już „robić za zarzut” (475/2012 czy 489/2012). Dlatego też każdy zarzut wymaga obudowania pojęciowo-kryteriowego, by wyraziście i samoistnie, a nie poprzez ocenę, jaka go poprzedza, różnił się od zalecenia. Np. dystynkcja między zalecanym w kryteriach „rozwijaniem” wewnętrznego systemu zapewniania jakości kształcenia a niezbędnym (par. 9 ust. 1 pkt. 9 rozporządzenia w sprawie warunków prowadzenia studiów…) jego „wdrożeniem” nie powinna budzić żadnych wątpliwości (por. 740/2013). Zwłaszcza gdy w raporcie z wizytacji wskazuje się – na okoliczność spełniania kryterium – ocenę „w pełni”, zaś kilka stron wcześniej zaznacza się, iż uczelnia „buduje i wdraża obecnie wewnętrzny system zapewniania oraz weryfikacji jakości procesu kształcenia”.

Wskazany dwa akapity wyżej standard uzasadniania stosowałbym nie tylko do „negatu”. Uzasadnienie uchwał pozytywnych w praktyce PKA jest przecież odniesione do kryteriów, mam nadzieję, że nie dlatego, iż w tym przypadku jest to „łatwiejsze”. Przecież inne uczelnie też chciałyby wiedzieć, dlaczego dana jednostka otrzymała ocenę wyróżniającą we wszystkich kryteriach, co zrobić, by pójść w jej ślady, niekonieczne poprzez akredytację zagraniczną (por. 679/2013), ale wedle kryteriów „miejscowych”. Zwłaszcza że ocena wyróżniająca daje możliwości ubiegania się o dodatkowe finansowanie, jest więc systemowo lustrzanym odbiciem skutku „negatu” z art. 11 ust. 6 PSW i podobne wątpliwości prawno-konstytucyjne budzi. Nie chodzi tu o prawnicze „czepianie się słówek”, ale o trzymanie się tego, co jako wiążące – z perspektywy PKA – uczelniom obwieszczono. Być może w niektórych uzasadnieniach uchwał trudno znaleźć precyzyjne odniesienie się do pojęć i formuł z załącznika, bo dominuje w nich „projakościowa publicystyka”. A to właśnie uzasadnienie uchwały zawierającej ocenę powinno odnosić się do metodologii jej wypracowywania zawartej w załączniku. Ideałem – acz dlaczego tak odległym w realizacji, skoro zakorzenionym w statucie PKA – byłoby odnoszenie każdego zarzutu uzasadnienia do konkretnego punktu kryteriów statutowych i wskazywanie, w jakiej części jego niespełnienie uzasadnia daną ocenę. Cóż z tego, że ideału bliższe są raporty zespołów wizytujących, jeśli to nie one stanowią formułę działania PKA skutecznego „na zewnątrz”.

Precyzja słowa czy „nowomowa”

Np. w uchw. 355/2013 czytamy: „Przyjęty przez Uczelnię sposób realizacji koncepcji kształcenia na kierunku informatyka, łączący kształcenie na studiach licencjackich oraz inżynierskich, utrudniał zdobycie wszystkich deklarowanych efektów kształcenia”. Tymczasem w kryteriach z załącznika znajdujemy: „Realizowany program kształcenia umożliwia studentom osiągnięcie każdego z zakładanych celów i efektów kształcenia oraz uzyskanie zakładanej struktury kwalifikacji absolwenta”. Przecież nawet jeśli „utrudniał” (i chcemy to napiętnować), to nie znaczy, że nie „umożliwiał” (a przeciwieństwo tego musimy ewentualnie wykazać). Ja wiem, że to trudniej, ale kto broni PKA, by w kryteriach napisać „sprzyja” zamiast „umożliwia”? Dalej w cytowanej uchwale znajdujemy: „Stwierdzono uchybienia w procesie dyplomowania zarówno z punktu widzenia formalnego (związane z niekompletnością i mało czytelną dokumentacją egzaminu dyplomowego oraz recenzji i opinii, błędną punktacją ECTS zastosowaną w suplementach do dyplomu), jak i merytorycznego (wynikające z niskiej jakości niektórych prac, spowodowanej brakiem wyraźnego elementu pracy własnej studenta, związanej z realizacją zadania inżynierskiego)”. Tymczasem załącznik w jego części dotyczącej oceny programowej nie wspomina o dyplomowaniu, nie wskazano także, jaki konkretnie przepis prawa powszechnego te niekompletności czy nieczytelności ewentualnie naruszają.

Cytowana uchwała zawiera fragment: „Uczelnia posiada bazę dydaktyczną zapewniającą możliwość osiągnięcia deklarowanych efektów kształcenia w zakresie przedmiotów programistycznych. Jednakże nie posiada żadnych sprzętowych laboratoriów specjalistycznych do realizacji takich przedmiotów, jak: fizyka, podstawy elektroniki, podstawy techniki cyfrowej, systemy wbudowane, architektura systemów komputerowych czy sieci komputerowe. Brak tych laboratoriów zdecydowanie ogranicza możliwość osiągnięcia przez studentów właściwego poziomu wiedzy w wymienionych zakresach, a przede wszystkim możliwość zdobycia umiejętności inżynierskich”. Jednak w zalecanej i moim zdaniem wymaganej metodologii zarzut powinien uwzględniać brzmienie kryterium, tj.: „Jednostka dysponuje właściwą infrastrukturą dydaktyczną i naukową zapewniającą realizację zakładanych efektów kształcenia oraz prowadzonych badań naukowych. Uczelnia zapewnia bazę materialną, niezbędną do osiągnięcia końcowych efektów kształcenia na ocenianym kierunku studiów, a także uwzględniającą potrzeby osób niepełnosprawnych”. W konsekwencji trafniej byłoby go formułować np.: Jednostka nie dysponuje właściwą infrastrukturą (…) / nie zapewnia bazy materialnej niezbędnej do osiągnięcia końcowych efektów, a to poprzez niezapewnienie (nie musi posiadać) sprzętowych laboratoriów specjalistycznych… co jest niezbędne (kryterium posługuje się pojęciem niezbędności a nie sprzyjania czy nieograniczania możliwości). Przy okazji: nie jest dostatecznie jasna relacja logiczno-zakresowa kryterium głównego do szczegółowego w załączniku.

Z tak sformułowanym zarzutem łatwiej uczelni polemizować, ale takie sformułowanie wymaga od Prezydium precyzji daleko większej niż stosowana „narracyjność”. W cytowanej uchwale znajdujemy zarzut: „Uczelnia wdraża obecnie nowy wewnętrzny system zapewnienia jakości kształcenia, oparty na dotychczasowych dobrych praktykach i doświadczeniach (…) zdobytych w tym zakresie. Uchybienia występujące w programie kształcenia, w sposobie konstrukcji minimum kadrowego oraz w dostosowaniu bazy dydaktycznej do specyfiki kierunku studiów świadczą o niewydolności systemu na obecnym etapie jego wdrożenia”. Tymczasem kryterium w załączniku brzmi: „Jednostka rozwija wewnętrzny system zapewniania jakości zorientowany na osiągnięcie wysokiej kultury jakości kształcenia na ocenianym kierunku studiów”. Nie ma słowa o jego wydolności i jej mierzeniu. Sformułowanie z uchwały wykracza też poza zakres rozporządzeniowy oceny „funkcjonowania wewnętrznego systemu zapewniania jakości kształcenia – w zakresie analizy efektów kształcenia i jego działania na rzecz doskonalenia programu kształcenia”. Na szczęście cytowana uchwała zawierała ocenę zmienioną w „odwołaniu” o „dwa oczka w górę”, ale także metodologia zasługuje na reformę.

Sednem powyższych przykładów nie jest umbertowska tetrapiloktomia (sztuka dzielenia włosa na czworo), raczej ostrzeżenie przed skutkami stosowania do sedna zarzutu zasad pilokatabazy (sztuki mijania o włos). O kolejnych możliwych wadach ocen PKA i sposobach unikania ich skutków – w części drugiej.