Reformy szkół wyższych przeprowadza się wielokrotnie, dekada po dekadzie, we wszystkich niemal krajach świata. Jednak nie wszystkie reformy się udają, a niektóre powodują nieprzewidziane i niezamierzone skutki uboczne, pogarszają sytuację, którą miały naprawić. Raport OECD (2008) informuje, dlaczego w niektórych krajach reformy się udały, a w innych nie. Streśćmy lub zacytujmy jego najważniejsze fragmenty.

Interesariusze

Szkolnictwo wyższe wywiera wpływ na wielu różnych interesariuszy, których interesy, poglądy na jego rolę i cele, a przez to i opinie na temat strategii i polityk służących osiągnięciu tych celów, bardzo się od siebie różnią. Zależnie od zajmowanej pozycji mogą oni w różny sposób zagrażać polityce wobec szkolnictwa wyższego. W efekcie wyzwaniem dla decydentów jest znalezienie równowagi pomiędzy celami polityki a różnymi punktami widzenia w taki sposób, by budować konsensus i zapewnić, że żadna pojedyncza grupa nie zawetuje ani nie zagrozi wdrażaniu polityki.

Interesariuszy można określić jako osoby lub organizacje, które albo mogą wpływać na szkolnictwo wyższe, albo podlegają jego wpływom. Interesariusze często mają różne cele i motywy w odniesieniu do szkolnictwa wyższego, a gdy idzie o zmiany, każda grupa ma skłonność do podkreślania ich innego aspektu. Na przykład studentów i absolwentów interesują jakość kształcenia i szanse zatrudnienia, a także zaspokojenie osobistych zainteresowań i samorealizacja. Pracodawcy chcą, aby uczelnie przekazywały wiedzę, umiejętności i cechy przygotowujące studentów do późniejszej pracy. Ponadto chcą oni, aby uczelnie przyczyniały się do innowacji i rozwoju regionalnego. Dla kontrastu, nauczycieli akademickich bardziej interesuje polityka odnosząca się do transferu wiedzy, motywacji studentów, jakości badań, powiązań badań i dydaktyki, a także – może przede wszystkim – kwestii stałego zatrudnienia dla nich samych.

Ta różnorodność punktów widzenia czyni politykę wobec uczelni szczególnie trudną, zwłaszcza że decydenci reprezentują tylko jedną grupę interesariuszy – władz rządowych – i dlatego muszą godzić różne perspektywy i unikać wrażenia, że politykę narzuca się odgórnie.

Powody porażek reformy

Mianem luki wdrożeniowej określa się różnicę między planowanymi a uzyskanymi rezultatami. Reynolds i Saunders stworzyli pojęcie „schodów wdrażania”, pokazując, w jaki sposób umiejscowienie jednostek i grup interesariuszy w hierarchii procesu polityki – od decydentów po dziekanów, liderów środowiska akademickiego i studentów – kształtuje interesy i percepcje dotyczące poszczególnych polityk. Inni badacze zwracają uwagę, że relacje pomiędzy inicjatywą polityczną na szczycie schodów oraz jej rezultatami u ich podnóża są dość luźne. Podkreśla się też, że jednym z najważniejszych źródeł porażek odgórnych polityk jest dominująca tradycja autonomii akademickiej, wysoko cenionej na wszystkich poziomach systemu szkolnictwa wyższego. Każdego typu interwencja (rząd – uczelnie, uczelnie – katedry oraz katedry – indywidualni badacze) spotyka się z oporem, gdyż jest postrzegana jako zagrażająca autonomii i przez to bezprawna.

Inny powszechny problem reform szkolnictwa wyższego wynika z częściowego wdrożenia. Proces tworzenia polityki często charakteryzuje się trudnymi kompromisami, które polegają na pakietach reform, w których różne inicjatywy polityczne mają na celu zrównoważenie ubocznych następstw innych propozycji. Jeśli zastosuje się tylko niektóre środki, reforma może pociągnąć za sobą niezamierzone i szkodliwe konsekwencje. Np. częściowe reformy wprowadzające opłaty za naukę, lecz bez programów pożyczek zależnych od dochodów, mogą mieć katastrofalne skutki przez ograniczanie dostępu na uczelnie mniej zamożnych studentów.

Dwa przykłady dobrze pokazują pułapki częściowych reform. Nieoczekiwane skutki przyniosła podjęta w latach 1980. reforma przyznająca hiszpańskim uniwersytetom większą autonomię w ustalaniu ich własnych programów. Z braku równoległej reformy, polegającej na wzmocnieniu menedżerskiej formy zarządzania, autonomia ta zaowocowała nie tyle usprawnieniem zarządzania, co mnożeniem stanowisk, popychając społeczność akademicką do zwiększania liczby specjalizacji jako sposobu na wzrost liczby katedr.

Inną ilustracją niezamierzonych następstw wdrożenia tylko części reformy była fuzja uczelni holenderskich podjęta w latach 80. i 90. Fuzja miała na celu redukcję kosztów utrzymania uczelni w celu zrównoważenia spadku dochodów od studentów. Jednak reforma przyniosła przeciwne skutki, owocując ogromnym wzrostem kosztów ogólnych i spadkiem środków na dydaktykę i badania naukowe w przeliczeniu na jednego studenta. Niezamierzone następstwa przypisuje się brakowi równoległych reform pobudzających konkurencję między uczelniami. W braku takich reform wzrost skali stworzył uniwersyteckie oligopole, co pociągnęło za sobą niekorzystne skutki dla dyscypliny zarządzania finansami uczelni.

Częściowe reformy wynikają często z niewystarczających zasobów na wdrożenie pakietu pełnych reform lub z lęku przed oporem wobec bardziej kontrowersyjnych środków. Jednak doświadczenie uczy, że kontrowersje wokół inicjatyw politycznych niekoniecznie stają się barierą hamującą ich wdrożenie. Zdarza się osiągnąć konsensus w pozornie trudnych reformach. Np. rektor Uniwersytetu Sonora w Meksyku zawarł ugodę z pracownikami i studentami dotyczącą studenckiego wkładu do nauczania, podczas gdy nie udało się to w innych uczelniach Meksyku.

Przyczyny powodzenia reform

Są dowody na to, że presja międzynarodowa i konkurencyjne otoczenie stwarza wśród wszystkich zainteresowanych i całego społeczeństwa poczucie, że reforma jest nieunikniona. W Europie ponadnarodowa konwencja procesu bolońskiego pociągnęła za sobą restrukturyzację programów akademickich w celu zwiększenia porównywalności i wzajemnego uznawania kwalifikacji. Podobnie, pomimo początkowego oporu, wdrożenie wielkich, szeroko zakrojonych reform szkolnictwa wyższego w Japonii w 2004 powiodło się wskutek podzielanego powszechnie przekonania, że reformy są konieczne, gdyż uczelnie japońskie pozostają w tyle za światem.

Nie tylko porównania i konkurencja międzynarodowa mogą ułatwić akceptację reform, ale także konkurencja wewnątrz krajowego systemu edukacji. Powodzeniu reformy sprzyja także konsensualny tryb jej wprowadzania. Badacze szkolnictwa wyższego są niemal jednomyślni w opinii, że jeśli chce się z powodzeniem przeprowadzić decentralizację i jeśli ma ona mieć dodatni wpływ na jakość nauczania, musi być przeprowadzona na podstawie szerokiego konsensusu pomiędzy interesariuszami. Tam, gdzie uprawia się konsensualną politykę, łatwiej o sukces reformy. Jest tak dlatego, że konsensualne tworzenie polityki – charakterystyczne dla krajów skandynawskich i dla Wielkiej Brytanii – polegające na stałym feedbacku propozycji i opinii – pozwala decydentom wcześnie uwzględniać uzasadnione obiekcje, co zmniejsza prawdopodobieństwo silnego sprzeciwu niektórych grup interesariuszy. Główna zaleta ugodowego tworzenia polityki polega na budowaniu zaufania między różnymi grupami interesariuszy i decydentów.

Zwraca się uwagę na inny czynnik sukcesu reform, jakim jest koncentracja i klarowność (a nie wieloznaczność) celów. Jasna wizja celów i środków przeprowadzenia reformy zapobiega działaniom ad hoc i poddawaniu się naciskom różnych interesów. Reformy formułowane pod presją różnych interesariuszy mają niejasne intencje i wiele często sprzecznych celów. Niejasne uzasadnienia interwencji publicznych osłabiają ich akceptację ze strony tych, którzy będą je wdrażali.

Powody oporu wobec reform

Powszechne źródło oporu wobec reform bierze się z przekonania – uzasadnionego lub wyimaginowanego – że w ich wyniku dozna się strat w finansach, stanowiskach lub prestiżu. I tak, wspieranie badań interdyscyplinarnych wzbudza sprzeciw ze strony badaczy rozwijających ustabilizowane pola, a fuzje uczelni wzbudzają lęk z powodu możliwych zwolnień personelu. Studenci opierają się jakimkolwiek reformom polegającym na zwiększeniu opłat za studia. Reformy mogą także znaleźć przeciwników wśród urzędników obawiających się, że zwiększenie autonomii uczelni odbierze im władzę i stanowiska.

Podczas gdy grupy zagrożone (rzeczywiście lub tylko we własnym pojęciu) sprzeciwiają się reformom, beneficjenci reform często nie potrafią zorganizować się dla ich poparcia. Dzieje się tak głównie z tego powodu, że reformy często pociągają za sobą koncentrację kosztów oraz rozproszenie korzyści. Inny powód słabej mobilizacji wygranych wynika z odstępu czasu pomiędzy kosztami, które trzeba ponieść od razu, oraz korzyściami, które są oddalone w czasie.

Wiele przeszkód w reformach bierze się z postaw decydentów, działających w perspektywie kolejnych wyborów.

Przede wszystkim w szkolnictwie wyższym znaczenie zewnętrznej presji jest stosunkowo słabe. W przeciwieństwie do polityki makroekonomicznej, w której groźba odpływu kapitału zmusza rządy do zacieśnienia dyscypliny finansowej, uczelnie nie stają w obliczu podobnych sankcji za brak świadczenia usług o najwyższej jakości. Pojawienie się gospodarki opartej na wiedzy i przyspieszenie tempa postępu technicznego zwiększa obecnie koszty bezczynności, ale nie dość silna konkurencja międzynarodowa w szkolnictwie wyższym nadal hamuje długoterminowe działania na rzecz jego poprawy.

Jeszcze inne wyjaśnienie trudności reformowania szkół wyższych leży w problemach z informacją. Często beneficjenci reformy nie są dostatecznie świadomi jej korzyści i z tego powodu nie wywierają na decydentów dostatecznej presji, by ją przeprowadzić. Kiedy indziej interesariusze nie są dostatecznie poinformowani o charakterze i wpływie reformy, przez co ją kwestionują i opierają się jej. Niepewność agentów i interesariuszy co do rezultatów reformy dla ich własnej sytuacji – czy wygrają, czy przegrają – może skłaniać ich do obrony status quo, chociaż poparcie dla reformy leżałoby w ich interesie.

Kontestacja może też mieć charakter psychologiczny i polegać na odrzucaniu zmian, których nie jest się sprawcą.

Opór może też znaleźć pożywkę w wysokich kosztach reformy – np. kosztach programów pożyczkowych dla studentów, łączenia instytucji, planowania, restrukturyzacji wydziałów, scalania bibliotek i systemów informatycznych, wyrównywania wynagrodzeń, odpraw dla zwalnianych pracowników itd.

Jednak pomimo wszystkich opisanych tu przeszkód, w wielu krajach reforma szkolnictwa wyższego udała się. Jak pokonano tam przeszkody?

Czynniki sukcesu

Głównym argumentem za reformą były wysokie koszty zaniechań dla międzynarodowej pozycji kraju.

Jakie warunki były spełniane w krajach, w których udała się reforma? Jednym z warunków jest utworzenie niezależnego komitetu ad hoc celem zainicjowania reformy. Polityka częściej odnosi skutek, kiedy jest oparta na uzgodnieniach pomiędzy interesariuszami. Regularne spotkania pomagają budować zaufanie, a przez to i kompromis. Ponadto dają one szanse, aby przedstawiciele różnych grup interesariuszy uznali reformę za własną, za swoje dzieło. Innym warunkiem jest stworzenie platformy ogólnonarodowych konsultacji lub też internetowych grup dyskusyjnych.

Dla osiągnięcia sukcesu reformy trzeba zadbać o informację o problemach szkół wyższych oraz o metodach ich rozwiązania. Diagnozy, analizy i badania mogą pobudzić debatę, uświadomić potrzebę zmian. Różnorodność poglądów o szkolnictwie wyższym wśród różnych grup interesariuszy jest dużym atutem dla decydentów. Konfrontacja różnych poglądów podczas projektowania polityki pozwala na rozpoznanie pełnego zakresu skutków ubocznych i wad propozycji politycznych na długo przed ich realizacją.

Czasami reformy udają się, gdy politycy decydują się na eksperymenty polityczne polegające na wprowadzaniu reform pilotażowych, testujących na próbie skuteczność proponowanych rozwiązań. Dopóki nie osiągnie się szerokiej zgody na reformę, lepiej wprowadzać reformę stopniową i „kroczącą” niż szeroką. Dobrze unikać sytuacji, gdy skutkiem reformy będzie koncentracja kosztów i rozproszenie korzyści. Jednym z możliwych rozwiązań jest zapewnienie rekompensat interesariuszom tracącym na reformie, polegających np. na podwyżkach pensji pracowników lub programach stypendialnych dla uboższych studentów.

W celu osiągnięcia konsensusu ważne jest, aby wszystkie zainteresowane strony widziały reformę w ramach szerszej strategii politycznej. Jednostki i grupy są bardziej skłonne zaakceptować zmiany, które niekoniecznie leżą w ich interesie, jeśli rozumieją ich powody oraz rolę, jaką mają do odegrania w szerszej narodowej strategii. Reformy szkół wyższych często składają się z pakietu różnych powiązanych ze sobą instrumentów, z których każdy ma określoną rolę do odegrania w ramach ogólnej strategii. Dlatego należy unikać wprowadzania częściowych reform.

Kluczowe dla sukcesu reformy jest poparcie interesariuszy. Jednym ze sposobów jego uzyskania będą towarzyszące reformie szkolenia przygotowujące wszystkich do nowych ról i odpowiedzialności.