Zakwestionowany przepis dotyczy „ponownego rozpatrzenia sprawy”, co nieformalnie nazywano „odwołaniem”. Dla wyjaśnienia: „ponowne rozpatrzenie” występowało w sytuacjach, gdy oceniana jednostka otrzymała niesatysfakcjonującą ocenę jakości kształcenia (najczęściej oceny negatywne lub warunkowe, ale były przypadki „odwołań” od ocen pozytywnych), a także w przypadku negatywnej opinii Komisji dotyczącej wniosku o nadanie uprawnień do kształcenia.

Interakcja i dialog

Przypomnę, że ocena jakości kształcenia na konkretnym kierunku studiów ma następujące etapy:

Uczelnie (a ściślej ich jednostki organizacyjne posiadające uprawnienia do kształcenia na określonym kierunku i poziomie studiów, ale dalej będę pisać „uczelnie”) są wyznaczane do oceny na kolejny rok akademicki. Następuje to z wyprzedzeniem zazwyczaj co najmniej kilkumiesięcznym w stosunku do wizytacji, chyba że ocena dokonywana jest na życzenie ministra.

Jednostki wyznaczone do oceny są proszone o sporządzenie i przesłanie do PKA raportu samooceny. Mają na to 6 tygodni.

Po wstępnej analizie raportu, w uzgodnieniu z ocenianą jednostką, ustalany jest termin wizytacji. Odbywa się ona maksymalnie do ośmiu tygodni od uzyskania raportu samooceny.

W trakcie wizytacji – dokonywanej przez zespół złożony z członków i ekspertów PKA – następuje weryfikacja informacji zawartych w raporcie i gromadzone są inne informacje służące do sporządzenia raportu z wizytacji. Zespół ma 6 tygodni na sporządzenie raportu.

Raport z wizytacji przekazywany jest do uczelni prowadzącej oceniany kierunek. Ma ona możliwość uzupełnienia informacji, skomentowania zastrzeżeń, a nawet podjęcia działań mających na celu naprawę usterek wskazanych w raporcie. Uczelnia ma trzy tygodnie na odpowiedź.

Raport wraz z odpowiedzią uczelni jest przedmiotem analiz zespołu złożonego z członków PKA, zajmującego się obszarem kształcenia, w którym funkcjonuje oceniany kierunek studiów. Zespół proponuje tekst uchwały dla Prezydium.

Prezydium podejmuje uchwałę o ocenie jakości kształcenia po dyskusji, biorąc pod uwagę argumenty przedstawione w projekcie i ewentualne dodatkowe informacje zawarte w raporcie z wizytacji. Uchwała zapada w ciągu 6 tygodni od otrzymania odpowiedzi z uczelni.

Uchwała ta przekazywana jest uczelni (jednostce), która ma możliwość zwrócenia się z wnioskiem o „ponowne rozpatrzenie”, wskazując na nowe fakty i podjęte działania.

Wniosek dotyczący „ponownego rozpatrzenia”, zgodnie z ustawą, jest ponownie przedmiotem analiz zespołu działającego w obszarze kształcenia. Dodatkowo – od 2012 roku – w PKA działa „zespół odwoławczy”, zajmujący się jedynie „ponownym rozpatrzeniem spraw”. Oba te zespoły, niezależnie, przedstawiają projekty uchwał dla Prezydium.

Na wspólnym posiedzeniu zespołu działającego w danym obszarze kształcenia i Prezydium, w obecności przedstawiciela zespołu odwoławczego, po przedstawieniu argumentów obu zespołów i dyskusji – Prezydium podejmuje ostateczną uchwałę.

Ocena instytucjonalna w ogólnym zarysie ma podobny przebieg, ale dotyczy nie „kierunku i poziomu studiów”, ale jednostki organizacyjnej, która prowadzi kilka czy kilkanaście kierunków.

Jak widać z powyższego opisu możliwości interakcji i dialogu z ocenianą instytucją są naturalnym elementem wieloetapowego i wielomiesięcznego procesu oceniania.

Superkomisja?

Zarzut merytoryczny uczelni, która złożyła skargę do Trybunału, dotyczył tego, że to samo gremium – a konkretnie Prezydium Komisji – formułuje ocenę jakości kształcenia w „pierwszej” i „drugiej” instancji.

Jak sądzę, ustawodawca – w 2002 roku – rozmyślnie nie nazwał procedury „ponownego rozpatrzenia” odwołaniem. Praktyka ukształtowana przez kilkanaście lat pracy PKA wskazuje, że „ponowne rozpatrzenie” dokonywane na wspólnym posiedzeniu dopuszcza przedstawienie dodatkowych faktów i informacji. Przykładowo, w przypadku zastrzeżeń do kompetencji osób przedstawianych do minimum kadrowego uczelnie wskazywały inne osoby (wcześniej pracujące na uczelni albo w trybie natychmiastowym zatrudniane). Co więcej, rozpatrywanie sprawy przez gremium szersze niż samo Prezydium oznacza w praktyce obiektywną ocenę dowodów przedstawianych przez instytucję prowadzącą oceniany kierunek. Na obiektywność i brak „zacietrzewienia” Prezydium wskazuje znacząca liczba pozytywnych dla ocenianych uczelni uchwał związanych z „ponownym rozpatrzeniem”.

Teoretycznie rzecz biorąc, istnieje wiele różnych możliwych rozwiązań problemu wynikającego z uchylenia przepisu o „ponownym rozpatrzeniu”. Ponieważ zarzut merytoryczny dotyczył tego, że to samo gremium formułuje ocenę w pierwszej i drugiej instancji, to zaproponować można przykładowo:

powołanie w strukturze Komisji odrębnego zespołu, który podejmowałby uchwały dotyczące ponownego rozpatrzenia (byłby „drugą instancją”, a Prezydium „pierwszą”), albo: powierzenie podejmowania uchwał w pierwszej instancji zespołom działającym w obszarach kształcenia, a Prezydium podejmowałoby uchwały w drugiej instancji, albo: stworzenie procedury, w której w „pierwszej” instancji Prezydium podejmowałoby uchwały wspólnie z zespołem „branżowym”, a w „drugiej” wspólnie z zespołem „odwoławczym”.

Powtórzę w tym miejscu, że od 2012 w strukturze Komisji działa zespół rozpatrujący „odwołania”, wspomagający pracę Prezydium i zespołu „branżowego”.

Dla dalszych rozważań istotne jest to, że w przypadku opinii dotyczących wniosków o nadanie uprawnień do kształcenia (art. 11, ustępy 3 oraz 4) minister podejmuje decyzje po zasięgnięciu opinii PKA. Oznacza to, że minister może nadać uprawnienie do kształcenia pomimo negatywnej opinii Komisji. Przepisem istotnym dla składających skargę do Trybunału był jednak przepis (art. 11 b, ustęp 3, nieuchylony przez Trybunał) mówiący, że minister cofa lub zawiesza uprawnienie do kształcenia w przypadku negatywnej oceny jakości kształcenia. Składający skargę zwracali więc uwagę na to, że minister nie może na podstawie oceny negatywnej podjąć decyzji pozytywnych dla ocenianej instytucji.

Z jednej strony zawieszenie uprawnień, oznaczające wstrzymanie rekrutacji, jest oczywiście istotne dla ciągłości działania uczelni i jej finansów. Z drugiej jednak strony – zgodnie z art. 11 c ust. 1 – uczelnia ma usunąć stwierdzone przez PKA „usterki” w czasie nie dłuższym niż dwanaście miesięcy, a więc teoretycznie jest możliwe wznowienie rekrutacji już w kolejnym semestrze.

W omówieniu wyroku Trybunał sformułował pogląd, że minister nie powinien być związany oceną negatywną. W tym kierunku idą obecne (koniec listopada 2013) propozycje zmian w ustawie proponowane przez ministerstwo. Z jednej strony oznaczałoby to, że to minister brałby na siebie odpowiedzialność sądową za decyzje podjęte po uzyskaniu informacji o negatywnej ocenie jakości kształcenia. Z drugiej jednak strony, jeśli minister nie byłby związany oceną jakości kształcenia, to oznacza, że mógłby nie odebrać uprawnień do kształcenia (lub ich nie zawiesić) pomimo oceny negatywnej.

Warto tu wspomnieć, że już wcześniej formułowany był pogląd, że uchwały Prezydium PKA powinny podlegać kontroli sądowej, co stanowiłoby zewnętrzną „drugą” instancję. Jednak w świetle orzeczeń NSA (opartych na obecnym stanie prawnym) uchwały dotyczące oceny jakości kształcenia nie są „aktami lub czynnościami” z zakresu administracji publicznej.

Powstaje pytanie, na jakiej podstawie minister mógłby nie odebrać (zawiesić) uprawnień do kształcenia po negatywnej ocenie jego jakości? Jak można sądzić, nie czyniłby tego „jednoosobowo”. A to oznacza, że musiałby powołać „superkomisję” recenzującą uchwały PKA. O ile jednak członkowie PKA powoływani są spośród osób wskazanych przez wymienione w ustawie instytucje (senaty, organizacje pracodawców, Radę Główną Nauki i Szkolnictwa Wyższego itd.), przechodzą stosowne szkolenia, a sama PKA, zgodnie z europejskimi wskazówkami i standardami, podlega ocenie jakości działania, to taka „superkomisja” nie jest w propozycjach zmian ustawowych opisana w żaden sposób. Trudno sobie swoją drogą wyobrazić, by taka „superkomisja”, działająca wewnątrz ministerstwa, mogła być wpisana do EQAR.