Prawem o szkolnictwie wyższym (PSW) z 2005 r. uwłaszczono uczelnie na gruntach państwowych. Czy jednocześnie „odpaństwowieniem” art. 252 ust. 1 PSW „wyjęto” je spod obowiązywania tych wszystkich regulacji, które na „państwowe osoby prawne” (POP) nakładają pewne obowiązki?

Właściwa wielu politykom pasja legislacyjnego organizowania rzeczywistości owocuje często pytaniami, których pozorna absurdalność dorównuje doniosłości skutków praktycznych wyboru nietrafnej odpowiedzi. Jedno z takich pytań dotyka weryfikacji, czy uczelnie publiczne są „państwowymi osobami prawnymi”. To istotne z wielu powodów. W zależności od odpowiedzi będą one, albo nie, podlegały rozmaitym rygorom. Np. art. 203 ust. 1 Konstytucji stanowi, że: 1. Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Jeśli podmiot jest jedynie „inną jednostką organizacyjną”, a nie państwową osobą prawną, to – w zakresie, w jakim wykorzystuje on majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązuje się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa – podlega jedynie kryteriom kontrolnym w zakresie „legalności” i „gospodarności”. To praktycznie dość ważna różnica.

Być albo nie być

Inny przykład – ustawa z 17 lutego 2005 r. (Dz.U. Nr 64, poz. 565) o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne obejmuje swym zakresem regulacji właśnie „państwowe osoby prawne”. Z systematyki tej ustawy wydaje się, że uczelni dotyka, choćby poprzez wyłączenie ich spod obowiązywania jej rozdziału IV. Ale może dlatego, że nietrafnie je ujęto w kategorii generalnej. Podobnie uczelnie będące właścicielami lokali mieszkalnych podlegają, albo nie, rygorom ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie lokatorów, zasobie mieszkaniowym gminy i zmianie kodeksu cywilnego w zakresie, w jakim ich lokale są lub nie są „publicznym zasobem mieszkaniowych”. Bowiem słowniczek tej ustawy wskazuje, że mówiąc o publicznym zasobie mieszkaniowym „należy przez to rozumieć lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy albo lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych tych jednostek, Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych)”. Z drugiej strony wedle art. 40 kodeksu cywilnego „Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania państwowych osób prawnych, chyba że przepis odrębny stanowi inaczej. Państwowe osoby prawne nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania Skarbu Państwa”. A jeśli uczelnia publiczna nie jest POP, to może jednak Skarb Państwa jakąś odpowiedzialność ponosi, zwłaszcza zdaniem zwolenników aktualności teorii uczelni jako zakładu (administracyjnego? budżetowego?).

„Odpaństwowienie”

Do wejścia w życie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z 2005 roku uczelnie były „państwowe”. Potem „z dnia na dzień” mocą art. 252 ust. 1 stały się „publiczne”. Nadal jednak w definicji owej „publiczności” pozostał element państwowej kreacji (art. 2 ust. 1 pkt 2 PSW: „uczelnia publiczna – uczelnię utworzoną przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej”), w praktyce realizowany przez ustawę lub rozporządzenie ministra. Zgodnie jednak z art. 1a ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących skarbowi państwa (tekst jednol. – Dz. U nr 1224 z 2012 r.), ilekroć w ustawie jest mowa o państwowej osobie prawnej, należy przez to rozumieć inną niż Skarb Państwa jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym. Przepis ten został dodany z dniem 15 stycznia 2003 r. przez art. 1 pkt 1 ustawy z 5 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 240, poz. 2055 ze zm.).

Zdaniem P. Mierzejewski, D. Trzcińska, Ustawa o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Komentarz , Warszawa 2011: „W założeniach projektodawców ustawy przepis ten, wyłącznie dla potrzeb stosowania [tej ustawy] zdefiniować miał, używane w różnych kontekstach w wielu przepisach prawa, nieostre pojęcie »państwowej osoby prawnej«, mieszczące się w szerszym pojęciu »państwowej jednostki organizacyjnej«”. Nawet gdyby chcieć go zastosować analogicznie na gruncie PSW, to przecież mienie uczelni jest „uczelniane” (art. 89 PSW), a bardzo często powstało z udziałem mienia samorządowego (grunty), a nie państwowego.

NIK czuje problem

30 października 2002 r. na specjalnym posiedzeniu Kolegium NIK, poświęconemu sytuacji prawnej podmiotów podlegających kontroli NIK, odbyła się dyskusja w ramach seminarium, z którego kluczowe tezy są nadal aktualne i mogą być odniesione odpowiednio do uczelni, z której pochodzą niżej cytowane głosy zaproszonych tam ekspertów: „Pojęcie państwowej osoby prawnej nie jest definiowane ustawowo, a jego treść należy rekonstruować na podstawie przepisu art. 441 Kodeksu cywilnego. Zgodnie jednak z dominującym poglądem doktryny prawa cywilnego, określenie »państwowa osoba prawna« odnosi się do takich osób prawnych, które pozostają w ekonomicznym związku wyłącznie z państwem, a więc bądź korzystają wyłącznie z mienia państwowego, bądź w których wyłączne udziały posiada Skarb Państwa. (…) Trzeba podkreślić, że za państwową osobę prawną nie mogą być uznane podmioty, które korzystają (także wyłącznie) ze środków publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. W ten sposób następuje rozszerzanie zakresu podmiotów wyłączanych z zakresu pojęcia »państwowa osoba prawna«, a zatem niepodlegających kontroli NIK na mocy art. 203 ust. 1 Konstytucji i art. 2 ust. 1 ustawy o NIK, z czym wiąże się ograniczanie zakresu możliwej (już tylko fakultatywnej) kontroli oraz zawężenie kryteriów, ze względu na które jest ona prowadzona. (…) Z chwilą utworzenia tego rodzaju podmiotu (spółki) środki państwowe bądź komunalne stają się jej mieniem, w związku z czym nie można mówić o »korzystaniu z majątku lub środków państwowych lub komunalnych«, a jedynie z własnego majątku i środków tego podmiotu”. „Na gruncie orzecznictwa sądowego za utrwalony, o czym będzie mowa dalej, uważa się pogląd, iż państwowe osoby prawne to jednostki, do których należy wyłącznie mienie państwowe w rozumieniu powołanego artykułu 441 k.c.”.

Profesura też…

Bez wątpienia mocą art. 9 pkt 11 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. uczelnie publiczne są częścią sektora finansów publicznych (utrudnia to im uzyskanie „immunitetu” spod obowiązywania prawa zamówień publicznych). Ale czy są państwowymi osobami prawnymi (nawet jeśli „państwowość” mają w nazwie)? Jak zauważa prof. Urszula Kalina-Prasznic (Publiczne, rynkowe, czy społeczne? , FA 9/2008): „Po pierwsze, czy publiczna szkoła wyższa może być utożsamiana z państwową osobą prawną, zwłaszcza w kontekście zmiany terminologicznej, gdy ustawodawca w ustawie PSW nie posługuje się już pojęciem »państwowej szkoły wyższej«, a wprowadził pojecie »publicznej szkoły wyższej«? Sektor publiczny obejmuje obecnie podmioty państwowe i samorządowe, co oznacza, że określenie »publiczny« jest pojęciem szerszym, a nie tożsamym z pojęciem »państwowy«. Należy także mieć na uwadze i taką okoliczność, że fundusze uczelni wywodzą się z mienia państwowego i komunalnego (gminy). Oznacza to, że mienie uczelni nie jest w całości mieniem państwowym”.

Uznając, że uczelnia publiczna nie jest państwową osobą prawną ani państwową jednostką organizacyjną, NIK może stosować jedynie kryterium „legalności i gospodarności” uczelni publicznej („innej jednostki organizacyjnej”) w zakresie wykorzystywanego majątku / środków państwowych.

Wedle sądu

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 1996 r. (III SA 688/95) znajdziemy tezę, iż: „Jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego, jest państwową osobą prawną”. Mimo że mienie „spółkowe” należy do spółki, to jej akcje lub udziały już mają swych właścicieli. W przypadku uczelni publicznej nie ma udziałów lub akcji jak w spółce, nie ma członków jak w stowarzyszeniu. Nie ma nawet założyciela czy fundatora.

Wedle (powołującego się na wyrok NSA z 12 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 2521/00, niepublikowany) uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Ol 588/06, wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie 20 marca 2007 r.: „Uczelnia publiczna nie jest organem administracji publicznej, a jedynie jednostką organizacyjną niebędącą organem państwowym ani samorządowym, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych”. Zauważmy, że sąd o „państwowej osobie” nawet nie napomknął.

Wedle komentatorów

W przywołanym wyżej komentarzu do ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa czytamy, że do katalogu: „inne państwowe osoby prawne” zaliczono: 4) państwowe szkoły wyższe – zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ustawy z 27.7.2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Wygląda na to że autorzy uznali za rozstrzygające o państwowości „utworzenie” (art. 2 ust. 1 pkt 2 PSW: „uczelnia publiczna – uczelnię utworzoną przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej)”. Jednak już zdaniem autorów pracujących pod red. prof. M. Pyter (Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz , Warszawa 2012): „Z punktu widzenia ustrojowego uczelnia jest zakładem administracyjnym, wyposażonym we władztwo zakładowe wobec jego użytkowników (…). Z punktu widzenia podmiotowości prawnej uczelnia jest jednostką organizacyjną wyposażoną w osobowość prawną (zob. komentarz do art. 12), co pozwala jej na samodzielne uczestniczenie w obrocie prawnym”.

W publikacji Społeczna odpowiedzialność uczelni pod red. naukową prof. Krzysztofa Lei czytamy (http://www.frp.org.pl/publikacje/odpowiedzialnosc.pdf): „Uczelnia publiczna jest państwową osobą prawną”. Nie ma jednak uzasadnienia lub rozwinięcia wątku, podobnie jak kontrowersyjnego w swej nieprecyzyjności stwierdzenia wers wyżej, że: „W ustawie wprowadzono model uczelni, która nie jest przedsiębiorstwem – gdy są spory, sprawa trafia nie do sądu cywilnego, lecz do sądu administracyjnego”. W statutach niektórych uczelni chwalonych po wejściu w życie PSW można jednak wyczytać, że np. „uniwersytet jest państwową osobą prawną”. Ale już w par. 1.2. Statutu Uniwersytetu Warszawskiego z 20 marca 2012 znajduję: Uniwersytet jest osobą prawną z siedzibą w Warszawie.

Autor niniejszego zestawienia poglądów nie zamierza rozstrzygać sprawy. Jednak uważa, że np. państwowe gospodarstwa rolne nie stały się „publiczne” przez wycofanie się z nich państwa, a nie chcielibyśmy chyba uważać, że mianem „publiczne” określimy „niczyje”. Może więc, zamiast dywagować, czy i na ile publiczne jest państwowe, poprzestańmy na podziale czytelniejszym: państwowe – samorządowe – prywatne. I dbajmy, by to ostatnie nie było tylko „niepubliczne”. 