Pomoc materialna ze środków publicznych dystrybuowana przez uczelnie to miliardowe kwoty. Prawidłowość ich wydatkowania to cel, którego osiąganie badają kontrolerzy różnych instytucji. Ciekawy i wciąż niedoceniany (w kontekście dbałości o taką prawidłowość czy dyscypliny finansów publicznych) jest obowiązek nałożony na dziekanów i rektorów art. 177 ust. 5-6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej: PSW). Stanowią one, że: „Nadzór nad działalnością komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej, o których mowa w art. 175 ust. 3, sprawują odpowiednio kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor, a nadzór nad działalnością komisji, o których mowa w art. 176 ust. 3, rektor”. Narzędziem wykonywania tego nadzoru jest prawo eliminacji z obrotu każdej decyzji niezgodnej z PSW czy regulaminem pomocy materialnej. Ust. 6 bowiem stanowi: „W ramach nadzoru, o którym mowa w ust. 5, odpowiednio kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor może uchylić decyzję komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej niezgodną z przepisami ustawy lub regulaminem, o którym mowa w art. 186 ust. 1”.

„Nie częściej” znaczy „nie rzadziej”

Owo „może” nie oznacza, moim zdaniem, że nadzór „można wykonywać lub można nie wykonywać”, a jedynie, że w ramach jego obligatoryjnego wykonywania można zastosować owo uchylenie. Pytany o konsekwencje jego niestosowania tam, gdzie wyjdą ku temu przesłanki – np. w ramach postępowania kontrolnego – opowiadam następującą „anegdotę prawniczo-kontrolerską”. Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zgodnie z przepisami podlega aktualizacji (wzrostowi) nie częściej niż raz na 3 lata. W związku z tym kontrolujący daną jednostkę samorządu gminnego zapytuje: dlaczego podwyżki wprowadza się po czterech latach. Zdziwiony burmistrz ripostuje: przepis mówi, że nie częściej niż trzy; cztery lata to więcej niż trzy, więc „mieścimy się w prawie”. Na to kontroler wyjaśnia, że gospodarna gmina powinna maksymalizować swe dochody, korzystając z dopuszczalnego podwyższania opłat tak często, jak to możliwe. W tym przypadku „nie częściej” należy czytać jak „nie rzadziej”.

Podobnie może być z tym „może” z art. 177 ust. 6 PSW. Skoro „może”, to „powinien” – wszędzie tam, gdzie środki publiczne na pomoc materialną mogłyby nie wypłynąć lub wypłynąć w mniejszej wysokości, gdyby decyzja była zgodna z PSW lub regulaminem. A z drugiej strony patrząc – czekam, kiedy pojawi się powództwo cywilne przeciw dziekanowi czy rektorowi za swoistą „winę w nadzorze”, w skutek której student / doktorant niezasadnie nie otrzymał świadczenia, co przyznał wyrokiem sąd administracyjny. Dlaczego łatwiej udowodnić winę dziekana / rektora niż komisji?

Odpowiedzialność cywilna

Art. 416 Kodeksu cywilnego stanowi: „Osoba prawna jest obowiązana do naprawienia szkody wyrządzonej z winy jej organu”. Ponadto: „Oparcie odpowiedzialności osoby prawnej w art. 416 KC na winie jej organu nie oznacza, aby szkoda była następstwem zawinionego zachowania wszystkich członków kolegialnego organu, a wystarczające jest zawinione zachowanie jednej z tych osób, jeśli tylko działała ona w wykonywaniu funkcji tego organu” (I CSK 12/10 – wyrok SN – Izba Cywilna z dnia 05-11-2010).

Problem w tym, że komisje stypendialne nie są organami uczelni w znaczeniu, w jakim organy wymienia art. 60 PSW. Co prawda, „Odwoławczej komisji stypendialnej, jak również komisji stypendialnej, ustawa o szkolnictwie wyższym, na potrzeby postępowania w określonych sprawach (w tym sprawach pomocy materialnej dla studentów), przyznaje status taki, jak organom administracji publicznej ze wszelkimi tego konsekwencjami w zakresie praw i obowiązków zarówno komisji, jak i studenta, jako strony postępowania” (III SA/Łd 396/06). Jednak na grunt odpowiedzialności cywilnej przeniesienie tej tezy nie musi być proste. Już może łatwiej byłoby użyć art. 416 § 2 KC, który stanowi: „Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa”, gdyby nie wymóg „porozumienia”, nieadekwatny do regulacji ustawowo powierzającej dystrybucję pomocy materialnej uczelni.

Pozostaje jeszcze próba powtórzenia na użytek komisji stypendialnych ścieżki przetartej w kierunku odpowiedzialności członków komisji dyscyplinarnych. „Członek komisji dyscyplinarnej wyższej uczelni może ponosić odpowiedzialność na podstawie art. 415 Kodeksu Cywilnego za szkodę wyrządzoną przez naruszenie przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym (teza z orzeczenia Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 27 września 2012 r. III CZP 48/12)”. Na tym tle wykazanie swoistej „winy w nadzorze” dziekana czy rektora może być o tyle łatwiejsze, o ile organy te obowiązki nadzoru będą zaniedbywać. Dlatego powróćmy do wymogów jego prawidłowej realizacji.

Forma i czas nadzoru

Przez pewien czas występował pogląd przywołany jeszcze w skasowanym wyroku w sprawie II SA/Go 167/12, że: „ustawodawca w art. 177 ust. 5 i 6 ustawy przewidział odrębną procedurę nadzorczą, do której jedynie odpowiednio należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazana swoista procedura nadzorcza, stosownie do treści art. 177 ust. 6 przedmiotowej ustawy, może zakończyć się, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, uchyleniem kontrolowanej decyzji komisji stypendialnej. Jednakże ustawodawca nie wypowiedział się w kwestii formy, w jakiej ma zapaść tego rodzaju rozstrzygnięcie organu nadzorczego”. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 31 października 2012 wydanego w sprawie I OSK 1724/12, stwierdził: „art. 177 ust. 5 i 6 p.s.w. są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 163 k.p.a. Oznacza to, że ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: »Jednakże ustawodawca nie wypowiedział się w kwestii formy, w jakiej ma zapaść tego rodzaju rozstrzygnięcie organu nadzorczego« nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach ustawy p.s.w. i kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem organ nadzoru – uchylając decyzję komisji stypendialnej – ma obowiązek to uczynić w formie decyzji administracyjnej”.

Taką wytyczną interpretacyjną warto zestawić z oceną charakteru nadzoru ministra ujętą w art. 36 PSW, o której to instytucji (nadzoru – nie ministra) Naczelny Sąd Administracyjny (w sprawie OSK 454/11) stwierdził, że: „Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowane, że akt nadzoru podejmowany przez ministra w stosunku do organów uczelni stanowi rozstrzygnięcie z zakresu nadzoru prawnego i nie jest decyzją administracyjną, wydawaną na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego”. Także w przeciwieństwie do art. 36 PSW, wedle którego minister na zadziałanie ma tylko 2 miesiące, w art. 177 PSW nie ma ograniczenia okresu, w jakim dziekan może decyzję uchylić.

Może czy powinien?

Co więc w sytuacji, gdy np. po 20 latach pojawi się okoliczność uzasadniająca zastosowanie nadzoru z art. 177 (np. w braku innego trybu wzruszenia decyzji komisji stypendialnej z powodu upływu terminów wskazanych w KPA)? Załóżmy, że były student wnosi o uchylenie decyzji prawomocnej sprzed lat dwudziestu. Czy z owego „może” uchylić, wynika że dziekan / rektor nie musi, ale jeśli nie uchyli to popada w bezczynność, zawinioną zwłokę, ryzykuje odpowiedzialność cywilnoprawną? Czy może – jak w przypadku art. 36 PSW i nadzoru ministra, jeśli minister nie zechce, to uchwały czyniącej konia rektorem nie musi uchylać? Skoro wg I OSK 454/11 „uprawnienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do podejmowania działań nadzorczych w powyższym trybie należą do jego wyłącznej kompetencji, a czynności nadzorcze zawsze podejmowane są z urzędu, nawet w przypadku sygnalizacji kierowanej do Ministra przez różne podmioty”? Tak czy owak, taka decyzja o nie/uchyleniu decyzji komisji stypendialnej, jako administracyjna, także podlega kontroli sądowo-administracyjnej.

Dodać należy, że przekazanie decydowania w sprawach pomocy materialnej komisjom o tyle utrudnia efektywną pracę, o ile – by sprawować ustawowo nadzór – dziekan i tak musiałby każdą decyzję weryfikować sam lub rękoma osób upoważnionych. Przekazanie bowiem nie zwalnia z obowiązku, mimo że – na wniosek samorządu studentów – jest obligatoryjne. Nawet uczynienie przewodniczącym takiej komisji (w trybie wyboru przez jej członków) prodziekana czy prorektora (na szczeblu komisji odwoławczej) nie zwolni osoby dziekana z obowiązku nadzoru. Jeśli zaś jego sprawowanie powierzy innemu (niż ten w komisji – najczęściej ds. studenckich) prodziekanowi, to liczba osób zaangażowanych w dystrybucję pomocy materialnej wzrośnie, ale jakość ich przygotowania może się nie poprawić.

Co znaczy „kontynuować”?

Aby o tę jakość dbać, niezbędna jest znajomość regulacji prawnych i ich praktycznego stosowania. Tu przydatne jest orzecznictwo sądów administracyjnych. Zwłaszcza regulacje wprowadzone nowelizacją PSW z 2011 r. warto pod tym kątem analizować. Np. problem stypendiów na drugim kierunku. Art. 184 ust. 5 PSW stanowi: „Studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, nie przysługują świadczenia, o których mowa w art. 173, chyba że kontynuuje on studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat”.

Kilka miesięcy temu przywołałem na swoim blogu interpretację ujawnioną w sprawie II SA/Bk 338/12, zakończonej wyrokiem 24 lipca 2012 r. Zdaniem skarżącego, zawarte w art. 184 ust. 5 PSW słowo „kontynuować” wskazuje, że wykluczenie przyznania stypendium następuje w sytuacji, gdy w trakcie jednoczesnego studiowania na dwóch kierunkach następuje ukończenie jednego z nich, a kontynuacja drugiego. „ Jego sytuacja jest inna, bowiem jeden kierunek studiów ukończył w 2001 r., a drugi zaczął na innej uczelni po kilkuletniej przerwie, bo w 2009 r.”. Interpretacji, może nawet bardziej przekonujących, może być dużo więcej. Np. WSA w Gorzowie Wlkp. w w/w wyroku wskazał, że: „wykładnia art. 184 ust. 5 ustawy nie może zawężać jego stosowania (…) wyłącznie do przypadku, gdy student rozpoczął naukę na drugim kierunku studiów jako kontynuację pierwszego kierunku studiów celem uzyskania tytułu magistra. Taki wniosek nie wynika zupełnie z treści omawianego przepisu. Zdaniem Sądu druga część przepisu art. 184 ust. 5: »chyba że kontynuuje studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra« jest odstępstwem od zasady zawartej w pierwszej części tego przepisu, że wskazane w przepisie rodzaje stypendiów »nie przysługują studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku«. W ocenie Sądu ukończenie studiów, według terminologii ustawy na jednym kierunku, nie musi być równoznaczne z ukończeniem studiów drugiego stopnia, lecz także dotyczy studiów zakończonych licencjatem”.

NSA zna zamiar ustawodawcy

Uczelnia złożyła w powyższej sprawie skargę kasacyjną. NSA rozważył więc, czy można ustawowo „kontynuować (…) w celu…”, jeśli się już jakiegoś magistra ma i stwierdził, że: „na podstawie tego przepisu nie może uzyskać stypendium student, który uzyskał już tytuł magistra na innym kierunku studiów, ponieważ w tym przypadku nie zostanie spełniona przesłanka kontynuowania studiów na drugim kierunku studiów w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra. W konsekwencji uznać należy, że stypendium można przyznać tylko wtedy, gdy ten drugi kierunek prowadzi do uzyskania po raz pierwszy tytułu magistra. Tylko bowiem przy takiej interpretacji art. 184 ust. 5 p.s.w. będzie spełniony zamiar przyświecający ustawodawcy, a polegający na wspieraniu materialnym z pieniędzy podatnika studenta, który ukończył już studia na jednym z kierunków na studiach pierwszego stopnia (uzyskał wykształcenie na poziomie licencjackim) i umożliwienia mu kontynuowania studiów w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra”. Bardzo żałuję, że NSA nie objaśnił szerzej, z jakich przesłanek ów „zamiar przyświecający” wywiódł.

W uzasadnieniu do projektów skierowanych do Sejmu znalazłem, że: „Przez uproszczenie i zwiększenie przejrzystości systemu, większa pomoc materialna zostanie skierowana do najuboższej młodzieży”. Przedmiotowy problem na uproszczenie przepisów chyba nie wskazuje. Trudno też wskazać, czy ktoś, posiadając już „mgr”, nie jest uboższy (o koszt studiów, które nie przełożyły się jednak na dochody z pracy). Ale być może inspiracją dla NSA były tu regulacje ograniczające prawo studiowania na drugim kierunku bez wnoszenia opłat.

Osobiście jestem przeciwnikiem jakiejkolwiek bezzwrotnej pomocy materialnej dla studentów finansowanej z budżetu państwa, jako wypaczającej ekonomiczny sens studiów (studiować powinno się to, co pozwoli spłacić kredyt na studia, studiowanie dla świadczeń związanych ze statusem studenta dostarcza klienta uczelniom, których oferta nie jest dość atrakcyjna). Jednak czy to NSA powinien „chodzić w butach ustawodawcy”, który uchwalił przepis o brzmieniu liberalniejszym niżby podobno chciał? W takiej bowiem sytuacji i słowo ustawy traci walor, i zaufania do sądu – jako władzy od innych władz niezależnej – u poddanych (im obywateli) być może nie wzmacniamy.

Jak powiedział klasyk

Problem owego „kontynuować” ładnie wskazuje, jakiego kalibru dylematy praktyki prawniczej mogą czaić się w przepisach, których stosowanie przez komisje stypendialne (w których większość składu stanowią studenci) mają obowiązek nadzorować dziekani i rektorzy (w większości nieprawnicy). Warto więc być z orzecznictwem na bieżąco, a przynajmniej mieć w uczelnianym sztabie kogoś, kto na bieżąco jest lub być się stara. Inaczej efektywność sprawowania nadzoru podobna będzie do wysiłku owego żołnierza (rola Ryszarda Kotysa w filmie Sylwestra Chęcińskiego), który czuwał w budce telefonicznej i co jakiś czas wyrywał rozmówcy słuchawkę, by wtrącić złowieszcze: „rozmowa kontrolowana, rozmowa kontrolowana…”.