Istnieją w przepisach prawa słowa klucze. Na nich, jak na zawiasach, poruszają się, a czasami tylko się „bujają”, całe rozdziały ustaw i lata ich praktycznego rozumienia. Precyzyjne znaczenie takich terminów niestety może się nagle zmienić (nowelizacja), a czasem zostają one prawidłowo odczytane (przez sąd) wbrew dotychczasowej – czasami jedynie wygodnej – praktyce. Bywa tak, że to drobna zmiana prawa zaburza dotychczas wystandaryzowane znaczenie jego instytucji w danym obszarze regulacji. Takim pojęciem na gruncie Prawa o szkolnictwie wyższym jawi mi się właśnie termin „podjęcie” studiów.

Znaczenie niepodjęcia

Potrzeba jednoznacznego określenia momentu „podjęcia” studiów została wzmocniona regulacją znowelizowanej 18 marca 2011 r. ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (PSW). Wprowadzone nią zasady odpłatności za drugi kierunek studiów oparto w praktyce na jednorazowości uprawnienia do ich podjęcia, o jakim mowa w art. 170a PSW (ust. 3: „Student lub absolwent pierwszego kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej ma prawo podjąć studia na drugim kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej bez wnoszenia opłat. (...) 7. Uprawnienie, o którym mowa w ust. 3, jest jednorazowe”). Ponadto pojęcie „niepodjęcia” studiów jest istotne jako przesłanka obligatoryjnego – a więc niezależnego od innych okoliczności czy uznania władz uczelni – skreślenia z listy studentów (art. 190 ust. 1 pkt 1 PSW). Stwierdzenie jej zajścia wymusza wydanie decyzji, której zaniechanie może negatywnie rzutować na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (utrzymywanie studenta „pod dotację”). Z drugiej strony jej podjęcie bezpodstawne może rodzić odpowiedzialność cywilnoprawaną wobec („przetrzymanego” płacącego czy skreślonego niezasadnie) studenta. Dlatego precyzyjne wyznaczenie, czy „podjęcie” studiów miało miejsce, skłania do poszukiwania jednoznacznych kryteriów zajścia owego zdarzenia. Ponadto ekonomia działalności decyzyjnej organów uczelni w powyższych sprawach (skreślających czy stwierdzających uprawnienie do nieodpłatnego „podjęcia” studiów na koszt podatnika) wręcz „woła” o „ramowanie” tych kryteriów.

Zdaniem WSA

Tymczasem w tezie wyroku zapadłego w sprawie o sygnaturze III SA/Kr 729/10 znajdujemy, iż: „Zawarte w przepisie art. 160 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym umocowanie do określenia regulaminem studiów organizacji i toku studiów oraz związanych z nimi praw i obowiązków studenta nie obejmuje kompetencji senatu uczelni do dookreślenia ustawowych przesłanek obligatoryjnego skreślenia z listy studentów, a w szczególności na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 1 ustawy w przypadku niepodjęcia studiów, przez definiowanie w regulaminie niektórych stanów faktycznych jako stanowiących ten przypadek” (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/F4B051E9CF). Jednak stan prawny i faktyczny, na jakim oparto to rozstrzygnięcie, poprzedzał o ponad rok nowelizację istotnych w sprawie przepisów. Dlatego w artykule Uwaga na regula-miny (FA 5/2012) podniosłem, iż: „Po nowelizacji moja wskazówka z FA 7-8/2011, by jednak w regulaminie studiów doprecyzować pojęcie »niepodjęcia studiów«, zyskała mocniejsze podstawy w przedmiotowym rozporządzeniu”. Chodziło mi o nowe rozporządzenie z 19 lipca 2011 r. w sprawie warunków, jakim muszą odpowiadać postanowienia regulaminu studiów na uczelniach (Dz. U. Nr 160, poz. 958). Jego § 1 pkt 10 wymaga, by postanowienia regulaminu studiów określały „warunki skreślania studenta z listy studentów, w tym sposób stwierdzania niepodjęcia studiów”, mimo że już ustawa zawiera zamknięty katalog przesłanek skreślenia. W tym kontekście ustawowa przesłanka „z powodu niepodjęcia studiów” także wymagałaby „dopracowania” w regulaminie. Jednak wokół tej regulacji powstały kontrowersje dotyczące ewentualnego znaczenia prawnego pomyłki legislacyjnej (zamiast zobowiązania uczelni do określania w regulaminie studiów „trybu skreślania” wpisano „warunki skreślania” – więcej na ten temat w FA 7-8/2012). Skoro jednak przepis rozporządzenia nie został w tym zakresie od czasu jego wydania zmieniony, a sądy nie są związane wyjaśnieniami, że prawodawca się pomylił, to należy uwzględniać potencjalne skutki przepisu w jego aktualnym brzmieniu.

Zdaniem NSA

Należy przypomnieć, że także Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedział na pytanie: „czy sam fakt niezłożenia przez studenta deklaracji wymaganej przez § 4 ust. 5 i 5a regulaminu studiów może być uznany za niepodjęcie studiów w rozumieniu art. 190 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, bez względu na to, czy student uczestniczył w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych przewidzianych w regulaminie studiów (art. 189 ust. 2 pkt 1 ustawy). W wyroku z 12 lipca 2011 r. I OSK 597/11 wskazano, że: „Przy ustalaniu, czy student podjął studia (art. 190 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym , Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), należy badać zasadnicze okoliczności faktyczne dotyczące przystąpienia przez studenta do zajęć dydaktycznych i organizacyjnych przewidzianych w planie studiów i programie nauczania (art. 189 ust. 2 pkt 1 tej ustawy)”. W tezach tego orzeczenia (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/431BA26A5D) wskazano, że „1. Regulamin studiów, określający organizację i tok studiów – art. 160 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym – nie może być użyty do rozszerzenia ustawowych przesłanek obligatoryjnego skreślenia studenta z listy studentów, zawartych w art. 190 ust. 1 tej ustawy 3. Przesłankę niepodjęcia studiów, zawartą w art. 190 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, jako podstawę obligatoryjnego skreślenia studenta z listy studentów, należy łączyć przede wszystkim z obowiązkami studenta określonymi w art. 189 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, co oznacza, że przy ustaleniu, czy student podjął studia należy badać zasadnicze okoliczności faktyczne dotyczące przystąpienia przez studenta do zajęć dydaktycznych i organizacyjnych przewidzianych w planie studiów i programie nauczania”.

Wpływ MNiSW

Zauważmy, że NSA ostrze wywodu kieruje w takie „dookreślanie”, które kreuje regulaminem nową przesłankę, nieznaną ustawie oraz wymaga, by badane były wszelkie okoliczności, a nie jedynie stwierdzony wniosek wynikający z przyjętego w regulaminie domniemania, że dany fakt uważa się za „niepodjęcie”. Przede wszystkim jednak i to orzeczenie zapadło na tle decyzji o skreśleniu wydanej w drugiej instancji w kwietniu 2010, a więc stanu faktycznego i prawnego nieaktualnego na dzień wydania powyższego rozporządzenia z 19 lipca 2011 r. NSA nie rozważał więc, czy i jak jego przepisy nakazujące uczelni określać „warunki skreślenia” wpływają na rozstrzygnięcie, w szczególności wymuszają „dookreślenia” tych „warunków” w regulaminie studiów. Jednak tezy z przywołanego orzeczenia są aplikowalne i do obowiązującego stanu prawnego. Rozporządzeniowy wymóg „dookreślania” warunków nie może być jedynie realizowany w sposób wykraczający poza ustawową przesłankę „niepodjęcia”, a tę należy badać, uwzględniając wytyczne NSA zawarte w uzasadnieniu przywołanego wyroku. Trudno dziś przewidzieć, czy i jak wpisanie do wskazanego rozporządzenia obowiązku określania „warunków” skreślania wpłynie na praktykę i jej ocenę w orzecznictwie.

Wpływ PSW

„Podejmowane” są oczywiście studia. „Podjęcie” studiów nie musi być tożsame z nabyciem statusu studenta. PSW jest tu – tradycyjnie – nieprecyzyjne. Osobę przyjętą na studia łączy już z uczelnią więź prawna, ale wedle definicji z art. 2 ust. 1 pkt. 18k) „studentem” jest osoba „kształcąca się na studiach”, a więc może nawet ktoś „więcej niż immatrykulowany” (przyjęty w poczet studentów uczelni). Ponadto immatrykulacja i złożenie ślubowania wymagane jest dla nabycia praw studenta (art. 170 PSW), lecz nie wykluczałbym, że immatrykulowany, ale nieślubowany, jest członkiem pocztu studentów (koszmarnie nieprzydatne interpretacyjnie pojęcie), który ma same obowiązki, ale nie ma studenckich praw. Moim zdaniem także złożenie ślubowania nie jest warunkiem immatrykulacji (przyjęcia w poczet studentów), bo art. 170 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 19) wskazuje, że czym innym jest jedno, a czym innym drugie. „Niepożądaność” (Prawo o szkolnictwie wyższym – Komentarz , pod red. prof. M. Pyter, KUL, Wyd. C.H. Beck) braku ślubowania nie oznacza niemożności prawnej, takiej „opcji”. Nawet jeśli utożsamić nabycie statusu studenta z immatrykulacją, to do weryfikacji „podjęcia” na okoliczność uprawnienia z art. 170a ust. 3 jest ono o tyle nieprzydatne, o ile podejmujący studia na drugim kierunku w tej samej uczelni nie będzie immatrykulowany ponownie. To także przemawia za nieutożsamianiem bycia studentem drugiego kierunku z posiadaniem statusu studenta „na tym drugim kierunku”. Uznanie więc, że „podjąć” studia w rozumieniu art. 170a ust. 3, to „stać się studentem drugiego kierunku”, nadal skazuje nas na poszukiwanie innego, prawnie pewnego wskazania owego „bycia studentem”.

Zdaniem MCh

Powracając do definicji z art. 2 ust. 1 pkt 18k) otrzymujemy „podjęcie” kształcenia jako wskazówkę wymagająca dopracowania w regulaminie studiów. Z faktu zawarcia w uzasadnieniu rozporządzenia z 29 września 2011 w sprawie wzoru oświadczenia studenta o spełnianiu warunków do podjęcia i kontynuowania studiów stacjonarnych w uczelni publicznej bez wnoszenia opłat, w którym czytamy, że: „Za wykorzystanie określonej liczby punktów ECTS z puli przyznanego limitu punktów ECTS uznać należy uzyskanie przez studenta zaliczenia za dane zajęcia. Tym samym liczba punktów które student może uzyskać za uczestnictwo w danych zajęciach, odliczana jest z limitu przyznanego studentowi po uzyskaniu przez niego zaliczenia z danego przedmiotu”, nie wywodziłbym wniosku, że taki sam mechanizm będzie właściwy do stwierdzenia „podjęcia”. W tym zakresie to nie uzasadnienie do rozporządzenia tworzy ramy prawne, a art. 170a ust. 3 PSW czy § 1 pkt 10 rozporządzenia o regulaminach studiów i te regulaminy. Przestrzegam też przed uznaniem za dowód niepodjęcia studiów odmowy podpisania przez studenta umowy, o jakiej mowa w art. 160 ust. 3 PSW. Odmowa taka może oczywiście skutkować brakiem świadczenia ze strony uczelni, skutkiem czego może pojawić się przesłanka skreślenia w postaci niezaliczenia semestru czy braku postępów. W mojej ocenie brak jednak podstawy skreślenia z powodu niewniesienia opłat związanych ze studiami, bo to dopiero zawarta (niekoniecznie podpisana) umowa takie związanie wprowadza.

Ceterum censeo…

Oczywiście problemy typu „znaczenie słowa ‘podjęcie’ studiów” pojawiają się w dużej mierze w skutek traktowania regulacji legislacyjnej jako oręża w sprawach spornych na linii student-uczelnia. Skoro jednak u podłoża tej relacji leży szczególnego rodzaju konfliktogenne napięcie (więcej o tym w moim Student i uczelnia – skazani na konflikt? , dostępnym na www.chalupka.pl), to należy się liczyć z podniesieniem każdego potknięcia legislacyjnego twórców prawa, czy też powiązanego z nim nietrafnego rozwiązania w zastosowaniu przepisu, do rangi oręża w sporze sądowo-administracyjnym. Dlatego tradycyjnie podkreślam, że regulowanie relacji student-uczelnia na drodze administracyjnoprawnej zawsze powoduje przerost formy nad treścią, czyli dominację prawno-regulaminowych przeszkód na drodze do dyplomu nad zaletami przysporzenia dydaktycznego uzyskiwanego w uczelni. Ponadto powoduje liczne kontrowersje prawne i angażuje czas wielu osób opłacany przez podatnika – co byłoby nieznane w regulacji czysto cywilnoprawnej. No i oczywiście utwierdza studenta w „poddaństwie”, przyzwyczajając do podległości urzędowym procedurom, zamiast kształcić umiejętności potrzebne w relacjach równorzędnych partnerów na wolnym rynku usług, w tym edukacyjnych.