W cz. I tego artykułu (FA 2/2013) wskazywałem, że wiele tzw. wewnątrzzakładowych decyzji w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów skutkuje pośrednio, ale niejako automatycznie, na „zewnątrz”, np. koniecznością uiszczania dodatkowych opłat. Odmowa zgody na egzamin komisyjny czy na wpis warunkowy (mimo spełniania przesłanek regulaminowych) implikuje powtarzanie roku (dodatkowe opłaty), a np. odmowa przeniesienia ze studiów niestacjonarnych na studia stacjonarne powoduje utrzymanie odpłatności. Najnowsze orzecznictwo NSA dotyczące art. 207 Prawa o szkolnictwie wyższym (PSW) rozdziela jednak gwarancję i wymóg odpowiedniego stosowania kodeksu postępowania administracyjnego (KPA) od możliwości skargi do sądu administracyjnego, mimo że art. 207 ust. 1 PSW wydaje się wprost nie zawierać takiego rozróżnienia. W związku z tym nawet skandaliczne naruszenia podstawowych zasad KPA, np. przy wydawaniu decyzji o odmowie zmiany promotora pracy dyplomowej (np. w sytuacji nieusprawiedliwionego torpedowania przygotowania pracy w terminie), skutkujące niezłożeniem tej pracy, a więc skreśleniem, nie zostanie uchylone przez sąd administracyjny, który skargę na taką decyzję odrzuci jako niedopuszczalną. Zaś skarga na kolejną formalnie prawidłową decyzję – skreślenie oparte na tym niezłożeniu – zostanie oddalona jako niezasadna. To tworzy wrażenie fikcyjności gwarancji kontroli pozauczelnianej nad kluczowymi dla jej „podopiecznych” decyzjami. Rozważmy problem głębiej.

Teoria „administracyjności” vs „tok studiów”

W uzasadnieniu stosunkowo świeżego orzeczenia NSA z 18 września 2012, zapadłego w sprawie o sygnaturze I OSK 1583/12, czytamy: „Skoro ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na warunkowe podjęcie studiów na następnym roku akademickim następuje w formie decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego”. Ale czy PSW przesądza, że skreślenie z listy studentów jest decyzją „administracyjną”? Co prawda PSW w kilku miejscach wskazuje sprawy, jakie organ uczelni podejmuje w formie „decyzji”: np. art. 171 ust. 3, art. 190, ale art. 207 ust. 1 nie zawęża zakresu stosowania KPA i prawa do skargi do „decyzji, o jakich mowa w PSW”, a do „decyzji organów uczelni…”. Jeśli więc na podstawie regulaminu studiów, np. z wniosku o wznowienie studiów, zapada decyzja organu uczelni, to czy także jej nie powinien dotyczyć tryb i prawo wskazane w art. 207 ust. 1 PSW? No i przede wszystkim, czy brak takiej zgody „na warunkowe podjęcie studiów na następnym roku akademickim” nie przypomina – znanego z cytowanego z uzasadnienia w sprawie I OSK 673/10 – braku „akceptacji organu uczelni osiągnięć semestralnych studenta, pozwalających na jego promowanie w dalszym procesie kształcenia, co jest równoznaczne z oświadczeniem woli organu o wyrażeniu zgody na kontynuowanie edukacji, z drugiej zaś strony – ów skutek, materializując się, daje studentowi m.in. prawo do kontynuowania nauki, przy jednoczesnej konieczności respektowania obowiązków, jakie z tego faktu dla niego wynikają…”, z czym NSA wiązał „zewnętrzny” charakter decyzji? Ponadto zdaniem NSA, ujawnionym w sprawie I OSK 1583/12, odmowę „udzielenia warunkowego zezwolenia na podjęcie studiów na następnym roku akademickim należało uznać za sprawę związaną z tokiem studiów, bo nie pozbawiała go ona statusu studenta. Dopiero skreślenie z listy studentów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego”. A więc zaskarżyć do sądu można dopiero to, co jest skutkiem – skreślenie, a nie to, co jest jego bezpośrednią przyczyną – brak zgody na „warunek”.

Zauważmy, że np. art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych stanowi, że „w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Do zaskarżania decyzji wydanych w tych postępowaniach stosuje się przepisy o zaskarżaniu decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego”. W art. 207 PSW mówi się zaś o stosowaniu przepisów „o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego”. Czy ta różnica jednego słowa uzasadnia poszukiwanie w decyzjach z art. 207 PSW tych administracyjnych i tych nieadministracyjnych? Nie – o tyle, o ile decyzje organów uczelni nie są decyzjami organów administracji publicznej. Tak – o ile do tych nieadministracyjnych organów uczelni przepisy o zaskarżaniu decyzji stosuje się „odpowiednio”.

Co jest decyzją „administracyjną”?

Zakładając, że teoria podziału decyzji na „zaskarżalne”, bo „administracyjne” i pozostałe jest trafna, co sprawia, że dana decyzja organu uczelni jest identyfikowana jako „administracyjna”? Jej wymienienie u ustawie? NSA w uzasadnieniu wyroku z 6 czerwca 2012 r. sygnat. I OSK 427/12 – w sprawie, w której WSA odpowiadał na pytanie, czy decyzja w sprawie zwrotu stypendium habilitacyjnego „ma charakter sprawy administracyjnej załatwianej poprzez wydanie decyzji administracyjnej” – stwierdza: „zgodnie z zaaprobowanym zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie poglądem (por. w szczególności postanowienie NSA z 11 lipca 1984 r., SA/Wr 309/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 61 czy postanowienie NSA z 11 marca 2008 r., II OPS 1816/07 z aprobującą glosą J.P. Tarno, ZNSA 2008, nr 5, s. 175 i n.), o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, postanowieniem czy też innym aktem lub czynnością organu, przesądza jego treść, a nie nazwa. Skoro we wszystkich trzech przywołanych tu przypadkach (przyznanie, cofnięcie czy zobowiązanie do zwrotu pobranego stypendium) mamy do czynienia z jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy , podjętym przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych (por. np. wyrok NSA z 22 września 1983 r., SA/Wr 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 75), to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że we wszystkich tych przypadkach rektor ma obowiązek działać w drodze decyzji”. Organy uczelni nie są organami administracji publicznej, a „wiążące konsekwencje” obowiązujących studenta lub doktoranta regulacji niewątpliwie dotyczą. Z tym że owe regulacje nie zawsze są rangi powszechnie obowiązującej, jak w cytowanej sprawie, bywają regulaminami uczelnianymi. To wiąże się z podziałem decyzji na ustawowe – administracyjne i regulaminowe – wewnętrzne, wskazanym przez NSA w sprawie I OSK 1583/12 słowami: „Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym . (…) Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego”.

Ale była też inna ciekawa koncepcja. To ze stosowania KPA wywodzono „administracyjność” decyzji: „Stosowanie w indywidualnych sprawach studenckich załatwianych przez organy uczelni przepisów KPA wskazuje, że są to sprawy administracyjne rozstrzygane co do istoty decyzją administracyjną w rozumieniu KPA” (I SA 1477/98 wyrok NSA 1999.02.05 w Warszawie LEX nr 46286). Tym bardziej że „zakładowość”, rozumiana jako tworzenie własnego prawa (regulaminów uczelnianych), nie musi wykluczać ani stosowania odpowiedniego paragrafu KPA, ani prawa do skargi sądowej na łamanie procedur w stosowaniu prawa zakładowego. Z faktu, „iż już na poziomie Konstytucji RP zapewniono organom uczelni uprawnienie do jednostronnego kształtowania praw i obowiązków studentów w drodze aktów władztwa zakładowego, zarówno o charakterze ogólnym, jak i indywidualnym” (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000r. sygn. akt SK 18/99 publ. OTK 2000/7/258), nie wynika, że akty owe nie mogą zapadać przy odpowiednim stosowaniu KPA i z zachowaniem prawa do skargi, zawsze wtedy, gdy są decyzjami organu uczelni w indywidualnej sprawie studenta. Ale wtedy zakres i ilość spraw, jakie trafiałyby do sądów administracyjnych, byłyby wielokroć większe.

Pomocne dla właściwej interpretacji art. 207 ust. 1 może być stosowanie ust. 4 tegoż, w brzmieniu: „Przepis ust. 1 stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3”. W orzecznictwie praktycznie jednolicie uznaje się prawo do skargi do sądu administracyjnego na decyzje, o jakich mowa w cytowanym ust. 4, a przecież nie są to decyzje organów uczelni, a ich rozstrzygnięcia – choć dotyczą świadczeń wymienionych w ustawie – opierają się także na uczelnianych regulaminach pomocy materialnej.

Źródła podziału decyzji

Także w uzasadnieniu postanowienia w sprawie I OSK 2204/11 NSA wskazał, że: „Samo odpowiednie stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego nie może jednak przesądzać dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (…). Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ma zapewnić gwarancje proceduralne przy podejmowaniu decyzji o charakterze wewnątrzzakładowym”. Takie postawienie sprawy można by uzasadnić podziałem decyzji wskazanych w art. 207 ust. 1 na te, do których „stosuje się odpowiednio KPA” oraz te, do których stosuje się nie „prawo do skargi do sądu administracyjnego”, ale jedynie „przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego”. I dopiero z tych przepisów wywodzimy, czy skarga na daną decyzję przysługuje czy nie.

Ale może podział indywidualnych spraw studenckich rozstrzyganych przez organ uczelni na dwie kategorie: tych, w których przysługuje skarga do sądu administracyjnego oraz pozostałych, jest reminiscencją dawnego brzmienia art. 161 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym: „Do decyzji podjętych przez organ uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na decyzje ostateczne w sprawach, o których mowa w art. 141 ust. 5 [decyzja rekrutacyjna drugiej instancji], art. 148 [skreślenie z listy studentów] i art. 159 ust. 2 i 5 [rejestracja i rozwiązanie organizacji studenckiej], przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego”.

Teza nr 2 orzeczenia z 12 czerwca 1992 r. NSA (do 2003.12.31) w Poznaniu SAB/Po 41/91 brzmi: „Dopóki nie zostanie uchylony przepis art. 161 zd. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, dopóty nie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu na inne zewnętrzne akty zakładowe organów szkoły wyższej lub ich bezczynność, gdyż kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych sprawach została szczególnym przepisem wyłączona”. Brzmienie art. 161 zd. 2 (według nowej numeracji art. 207) się zmieniło, a podział występujący w art. 161 wyeliminowano. Czy obecna linia, oparta na podziale na „administracyjność” rozumianą jako oparcie decyzji na ustawie, może być jedynie reminiscencją przeszłości opartej na jakościowo odmiennej regulacji?

Jak nie sąd…

Nadal wierząc, że NSA ma rację, szukajmy dla tej racji zrozumienia. Art. 3 par. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: PPSA) brzmi: „Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach”. Mamy więc art. 207 ust. 1 PSW nakazujący „stosować przepisy o zaskarżaniu”, a nie zawierający „prawa do skargi”, który nie przewiduje „sądowej kontroli” dla wszystkich decyzji w nim wskazanych. A te „przepisy o zaskarżaniu” to art. 3 par. 1 pkt 2 PPSA, wskazujący zaskarżalność jedynie decyzji „administracyjnych”. Np. tych, o jakich wspomina się w art. 36 PSW, wedle którego: „Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej , w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego. Przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio”.

Skoro Parlament Studentów RP (znając realia sprawy I OSK 774/10) nie zdobył się – wobec przedstawionego tu nurtu orzecznictwa – by w ostatniej nowelizacji zaproponować (nie mówię już o przeforsowaniu) zmiany słów w art. 207 ust. 1 „przepisy o zaskarżaniu decyzji” na np. „przysługuje na nie skarga”, to lamenty PSRP (jego Rzecznika Praw Studenta) nad pozbawieniem znacznej liczby istotnych dla studenta decyzji pozauczelnianej kontroli byłyby dziś co najmniej zaskakujące. Szukając rozwiązania wskazałbym raczej, że skoro nie warto skarżyć do sądu (bo decyzja jest „nieadministracyjna”), to może warto spróbować (!) wykorzystać tryb art. 36 (bo decyzja jest „nieadministracyjna”)?

…to może minister?

W art. 36 PSW mamy termin liczony od „otrzymania”, a nie od „przekazania” ani „otrzymania w trybie art. 35”. Wiec jak ktoś inny niż rektor skutecznie „przekaże” kwestionowaną decyzję rektora, to minister nie może powiedzieć, że „nie dostał”. Ale jeśli „dostał” i przez dwa miesiące nic nie zrobił? „w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowane, że akt nadzoru podejmowany przez ministra w stosunku do organów uczelni stanowi rozstrzygnięcie z zakresu nadzoru prawnego i nie jest decyzją administracyjną , wydawaną na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SAB 116/99 – Lex nr 46280, z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt 1579/10 https://cbois.nsa.gov.pl/doc/1EEF914346) (…) uprawnienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do podejmowania działań nadzorczych w powyższym trybie należą do jego wyłącznej kompetencji, a czynności nadzorcze zawsze podejmowane są z urzędu, nawet w przypadku sygnalizacji kierowanej do Ministra przez różne podmioty (I OSK 454/11)”. Ale gdyby dziennikarze zainteresowali się, jak „najbardziej prostudencki” minister reaguje na takie „sygnały”, a ich ilość byłaby (np. z reklamowania tej opcji przez organizacje studenckie) znaczna, może dojrzałaby decyzja o zmianie modelu pozauczelnianej weryfikacji rozstrzygnięć w sprawach tu poruszanych. Zwłaszcza iż obecny jej model zbliża ją do innego „patentu” popularnego w instytucjach i regulacjach sektora: rozdziału decydenta „formalnego” (zaskarżalnego sądownie) od „realnego” (niezaskarżalny ekspert) – o czym pisałem szerzej w FA 9/2012.

Determinacja, by znaleźć sposób pozauczelnianej weryfikacji decyzji rektora, która „nie trzyma się czegokolwiek”, nie tylko KPA, a jest niekorzystna dla studenta czy doktoranta, stanie się zrozumiała, gdy zauważymy, że możliwość zaskarżenia do sądu jedynie niektórych decyzji („skutecznych na zewnątrz”), które są często bezpośrednim skutkiem decyzji „wewnątrzzakładowych” (nieweryfikowalnych sądowo-administracyjnie), czyni całą kontrolę sądowo-administracyjną lekko „iluzoryczną”. Z drugiej strony uczelnia może stosunkowo łatwo „wywinąć się” spod rygoru art. 207 ust. 1 PSW. Wystarczy, by decyzje (egzaminacyjne, „wewnątrzzakładowe”, dotyczące nawet toku studiów) podejmował nie organ, a np. „kierownik studium” (z wyłączeniem kierownika studiów doktoranckich). Także dlatego konstrukcja ochrony praw studenta i doktoranta w sferze administracyjnoprawnej podległości uczelni wymaga przepracowania, być może poprzez wpisanie katalogu decyzji „korzystających” z prawa sądowo-administracyjnej weryfikacji poza uczelnią wprost do PSW. Ale to może być równie nieskuteczne, jak wprowadzanie „zamkniętego katalogu opłat” czy trudne, jak dodanie do przepisu mówiącego o umowach (art. 160 ust. 3 PSW) słów „pod rygorem nieważności”. Bo o porzuceniu archaizmu podległości administracyjnoprawnej studenta uczelni chyba nie można nawet marzyć.