Art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej: PSW) jest jednym z dwóch przepisów kluczowych z punktu widzenia interesów studentów i doktorantów na uczelniach. Drugim jest regulacja art. 160 ust. 3 PSW (dla studentów) i art. 195 ust. 10 (dla doktorantów) PSW nakazująca określać pisemną umową warunki odpłatności za studia lub usługi edukacyjne. Mimo to rola gwarancyjna obu regulacji jest kulawa. Przepisy o umowach nie zawierają bowiem rygoru nieważności w przypadku niezachowania formy pisemnej, co powoduje np. możliwość dowodzenia faktycznej treści wiążącej studenta i uczelnię relacji ponad osnowę umowy. Przepis zaś art. 207 ust. 1 jest interpretowany i stosowany w sposób „wyrywający zęby” jego gwarancyjnej funkcji.

O jakich decyzjach mowa?

Art. 207 ust. 1 PSW w brzmieniu nadanym ustawą z 18 marca 2011 r. nowelizującą PSW stanowi: „Do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz w art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.19) oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego”.

Tak więc decyzje, o jakich mowa w przepisie, powinny spełniać czytelne przesłanki: być jedną z decyzji wymienionych w przepisie, podjętą przez organ w nim wskazany w indywidualnej sprawie studenta. Przepis nie przewiduje żadnego dalszego ich różnicowania. Tymczasem orzecznictwo takowe utrzymuje. Zanim je przeanalizujemy, zaznaczyć trzeba, że przepis art. 207 ust. 1 PSW nie mówi nic o charakterze wymienionych w nim decyzji, w szczególności nie wymaga lub nie określa, że są one, czy mają być, „decyzjami administracyjnymi” (tym bardziej, by była wydana przez organ administracji publicznej ani na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego). Z brzmienia wynika, że jeśli decyzja jest podjęta przez organ uczelni w indywidualnej sprawie studenta, stosuje się do niej odpowiednio przepisy KPA i o zaskarżaniu do sądu administracyjnego. Czy wykładnia tego przepisu nie mogłaby być tak klarowna jak jego brzmienie?

Regulacja publicznoprawna i jej skutki

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98 czytamy: „uzależnienie dopuszczalności ograniczeń praw i wolności od ich ustanowienia »tylko w ustawie« jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla normowania sytuacji jednostki (…). Skoro ograniczenia mogą być ustanawiane »tylko« w ustawie, to kryje się w tym nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej czy organom samorządu lokalnego swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń”. Konstytucyjne prawo do nauki jest co prawda zestawiane z konstytucyjną zasadą autonomii uczelni, ale ta autonomia jest wyznaczana ustawą, dlatego brzmienie art. 207 PSW powinno być uważane za wyznaczające jej granice w zakresie kontroli sądowej relacji administracyjnoprawnej student-uczelnia.

Ponadto studia stacjonarne w uczelni publicznej, w zakresie finansowanym z pieniędzy podatnika, świadczenia pomocy materialnej dla wszystkich studentów każdej uczelni, komunikacyjne zniżki – to benefity finansowane ze środków publicznych, przysługujące za samo posiadanie statusu studenta. W związku z tym nabywanie i utrata tegoż statusu powinny być i są (coraz ściślej) poddane regulacjom prawa powszechnie obowiązującego. M.in. dlatego przesłanki skreślenia wpisano do ustawy z dawnych uczelnianych regulaminów, a i warunki rekrutacji (wciąż ustalane przez uczelnię) mają już swe ustawowe ograniczenia, z których trudno byłoby wywieść (konstytucyjnie takie stosowanie art. 169 ust. 2) i obronić uczelnianą do/wolność przyjmowania np. samych niebieskookich blondynów. Ponadto należy przypomnieć, że uczelnie mają monopol na wydawanie dyplomów uznawanych i wymaganych przez prawo do zatrudnienia na wiele stanowisk w administracji i instytucjach publicznych. Co więcej w granicach § 6 rozporządzenia z 19 grudnia 2008 w sprawie rodzajów tytułów zawodowych nadawanych absolwentom studiów i wzorów dyplomów oraz świadectw wydawanych przez uczelnie mają one prawo ustalać i weryfikować przesłanki wydawania tych dyplomów.

Problem i jego analogia

Jeśli poddamy pozauczelnianej weryfikacji jedynie decyzję skreśleniową, ale już decyzji przesądzającej o zaistnieniu przesłanki obligatoryjnego skreślenia (np. odmowa zmiany promotora skutkująca niezłożeniem pracy dyplomowej w terminie) student poza i ponad uczelnią nie zweryfikuje proceduralnie (nie mówię o weryfikacji merytorycznej), to weryfikowanie poza uczelnią decyzji skreśleniowej może być jedynie elegancką, lecz nic niewnoszącą formalnością. Jeśli bowiem decyzja skreśleniowa będzie spełniała wymogi proceduralne, to sąd administracyjny nie sprawdzi, czy zawarta w niej przesłanka została „wygenerowana” formalnie prawidłowo – tj. zgodnie z regulaminem studiów i odpowiednim stosowaniem KPA. Np. czy brzemienna w skutki decyzja o odmowie zmiany promotora nie jest jednowyrazowym: „odmawiam”. Dlatego każda decyzja organu uczelni skutkująca bezpośrednio, ale i pośrednio, bo automatycznie, w sferze utrzymania lub utraty statusu studenta powinna zapadać w trybie zapewniającym gwarancje proceduralne właściwe dla nakładania ciężarów publicznoprawnych lub dysponowania benefitem finansowanym z podatków. Z tego właśnie powodu konstrukcja art. 207 ust. 1 PSW, gwarantująca odpowiednie stosowanie KPA oraz możliwość zaskarżania decyzji podjętych przez organ uczelni w indywidualnej sprawie studenta do sądu administracyjnego, prawidłowo zapisana w przepisie, jest istotą gwarancji praw studenta (obywatela). Na marginesie dodam, że dla „uchronienia” oceny egzaminatora przed „odpowiednim stosowaniem KPA” przy jej wydawaniu nie potrzeba dzielenia decyzji z art. 207 na „zewnątrz” i „wewnątrzskuteczne”. Wystarczy dostrzec, że egzaminator nie jest organem uczelni, te bowiem ustala art. 60 PSW.

Problemowy automatyzm zobrazuję na bliższym uczelniom przykładzie – relacji z Polską Komisją Akredytacyjną. Jeśli uznamy, że ocena PKA wiąże MNiSW, to przedmiotem badania w sądzie powinna być także ocena PKA. Jeśli ma nią być jedynie decyzja MNiSW, to organ ten nie może być związany oceną PKA. Choć może podzielić zawarte w niej tezy, to powinien dokonać tego w procedurze pozwalającej weryfikować ich walor dowodowy. Uczynienie z PKA „jedynego, ustawowego biegłego” (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1807/10), którego ocena wiąże MNiSW, może wydawać się atrakcyjne z punktu widzenia PKA (decyduje, ale nie odpowiada sądownie) – MNiSW (odpowiada sądownie, ale faktycznie nie decyduje). Oczywiście należy pamiętać, że zakres związania może być różny, od słynnego „cofa albo zawiesza” z art. 11 ust. 6 PSW (MNiSW ma wybór, związanie dotyczy jedynie ograniczenia alternatywy decyzyjnej, a nie treści uzasadnienia oceny PKA) po wprowadzone ostatnią nowelizacją (art. 11c ust. 4 PSW) powiązanie bezpośrednie decyzji MNiSW z oceną PKA. Podkreślam, że nie chodzi tu o merytoryczne weryfikowanie w sądzie oceny PKA, ale zbadanie formalnej prawidłowości jej podjęcia. Analogicznie – nie chodzi o merytoryczne badanie w sądzie, czy np. odmowa zmiany promotora (skutkująca skreśleniem z powodu niezłożenia pracy dyplomowej w terminie) była zasadna, ale o możliwość pozauczelnianego zbadania formalnej prawidłowości jej podjęcia, np. w zakresie umożliwienia studentowi polemiki z jej prawidłowym uzasadnieniem.

Różnicowanie decyzji a „odpowiednie stosowanie KPA”

Dlaczego więc w praktyce nie wszystkie decyzje wymienione w art. 207 PSW uprawniają do stosowania wobec nich takich gwarancji? W uzasadnieniu orzeczenia NSA z 6 sierpnia 2010 r. (I OSK 673/10) czytamy: „Wprawdzie cytowany przepis nie wymienia expressis verbis zdarzeń, które – jako indywidualne sprawy studentów – winny być załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, do których należy odpowiednio stosować kpa, niemniej jednak niewątpliwie chodzi w nim o takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i – co ważne – wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz”. Zauważmy, że NSA poszukuje tu zdarzeń, które powinny być załatwiane w drodze decyzji „administracyjnych” i z tego poszukiwania wywodzi kryterium „wywierania bezpośredniego skutku na zewnątrz”. Ten kierunek rozumowania – w mojej ocenie – jest błędny, zbędny i nie ma podstaw w przepisie, który nic o „administracyjności” decyzji dla odpowiedniego stosowania KPA nie mówi, ani jej dla tej „odpowiedniości” nie wymaga, ani z tej „odpowiedniości” jej nie wywodzi.

Następnie NSA kontynuuje wywód: „Do takich orzecznictwo sądów administracyjnych prawidłowo zalicza w szczególności: decyzje odmawiające przyjęcia na studia wyższe, decyzje o skreśleniu z listy studentów, rozstrzygnięcia w kwestii zwolnienia od opłaty za studia, rozstrzygnięcia stwierdzające złożenie egzaminu magisterskiego i postanawiające o nadaniu tytułu magistra (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2001 r. o sygn. akt I SA 2521/00, LEX 54756 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2009 r. o sygn. akt III SA/Lu 462/08, LEX 554846). Do zdarzeń niepodlegających reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego orzecznictwo zalicza natomiast ocenę egzaminatora, jako będącą jego wyłącznym atrybutem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1994 r. o sygn. akt I SA 1636/94, ONSA z. 4 poz. 176)”. „Logika” kryterium zaliczania do obu grup decyzji wydaje się czytelna, pytanie jednak, z jakich podstaw prawnych wywiedziono założenie (kryterium), iż „niewątpliwie chodzi w nim o takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i – co ważne – wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz?”. Dlaczego nie poprzestano na brzmieniu przepisu, który obejmuje po prostu „decyzje organów uczelni” w indywidualnej sprawie studenta?

Różnicowanie decyzji a zaskarżalność do sądu

Pewnym tropem wskazującym, że organy uczelni mogą podejmować zarówno decyzje, jak i „decyzje administracyjne”, jest art. 36 ust. 1 PSW w brzmieniu: „Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej , w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni”. Jednak podstawowe zasady logiki nakazują uznać, że skoro w art. 36 PSW wskazano pośrednio istnienie decyzji administracyjnych, a w art. 207 ust. 1 PSW „odpowiednie” stosowanie KPA czy przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego powiązano jedynie z „decyzjami”, bez zawężania ich do „administracyjnych”, jak w art. 36 PSW, to zawężanie owego stosowania KPA tylko „do administracyjnych” nie ma uzasadnienia. Gdyby bowiem taki był cel, to i w art. 207 posłużono by się pojęciem „decyzji administracyjnej”, tak jak uczyniono to jeszcze w art. 30, 58 ust. 2, 85 ust. 4 czy 274 ust. 4. Co więcej, w PSW znajdziemy sformułowania o podejmowaniu „decyzji”, bez dodatku „administracyjnej” i nieujętych w art. 30 (wskazującym, które decyzje są „administracyjne”), w przypadkach, w których nie ma wątpliwości, że KPA (tam akurat w działaniu ministra) i nadzór sądowo-administracyjny powinny mieć do nich zastosowanie, np.: art. 8 ust. 4 (zwiększenie liczby studentów), art. 43 ust. 3 pkt 3 (decyzja w sprawie kształcenia cudzoziemców). W PSW mamy nawet przypadki, gdzie słowo „decyzja” nie pada – w art. 85 ust. 5 PSW jest wymóg „zgody” MNiSW – a komentatorzy (prof. H. Izdebski, radca prawny Z. Kaczorek) nie mają wątpliwości, że to decyzje administracyjne. Więc stosowany byłby KPA i skarga do sądu administracyjnego. Nie znam zaś w PSW innego przypadku, w którym do decyzji „nieadministracyjnych” przydano odpowiednie stosowanie KPA i przepisów o zaskarżaniu do sądu, a odmowę stosowania tego do części z nich opiera się na wywodzeniu „administracyjności” jedynie do części z nich.

W uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2010 r. I OSK 774/10 czytamy: „Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych”. Wydawałoby się, że owa „możliwość” oznaczać by raczej mogła, że regulamin ma wskazywać, jakie prawa i obowiązki ma student, a nie w jakim trybie dziekan o nich decyduje. Gdyby chcieć także – w kontrze do zawartej w art. 207 ust. 1 PSW „odpowiedniości” i „skargowości” – przesądzać „przy regulaminie” o owym trybie, ustawodawca mógł zastosować w art. 160 ust. 1-1a PSW (zawartość regulaminu studiów) rozwiązanie analogiczne do art. 186 PSW (zawiera podstawę do określania „trybu udzielania świadczeń” pomocy materialnej), który niekiedy sądy administracyjne przedstawiają jako dający podstawę do wyjątku od zasady „odpowiedniości stosowania KPA” ujętej w art. 207 ust. 1 (I OSK 1560/11). Podstawy do analogicznego wyjątku, dającego w sprawach „regulaminowych” odstępstwo od zasady ujętej w art. 207 ust. 1, jednak w art. 160 PSW nie znajduję.

Wskazanie mniej lub bardziej „wskazujące”

Dalej NSA stwierdza: „Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje wskazane wyraźnie w ustawie”. Słusznie, problem tylko z owym „wyraźnym wskazaniem”. Moim zdaniem, idąc za tokiem uzasadnienia, kryterium powinno być: czy decyzję podejmuje organ uczelni / osoba z jego upoważnienia działająca. Tak odczytuję je z art. 207 ust. 1, w którym nie znajduję, że chodzi w nim jedynie o „decyzje wskazane w ustawie”. Wręcz przeciwnie, konstrukcja art. 207 ust. 1 w zakresie wskazania decyzji jest „trzyczłonowa”: decyzje wskazane „z numeru artykułu” – przecinek; następnie „decyzje podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów” – przecinek; wreszcie „nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego”. Kryterium nie jest więc „wskazanie w ustawie”, bo niektóre z decyzji ustawowo wskazanych w art. 207 ust. 1 PSW się przywołuje (rekrutacyjne), a niektórych uznawanych przez NSA za „administracyjne” tam nie ma. Ponadto NSA może uznał, że art. 207 ust. 1 PSW takim wskazaniem nie jest albo jeśli jest, to nie jest dość „wyraźnym”, bo poszukuje „wyraźnego wskazania w ustawie” poza art. 207 ust. 1.

Jednocześnie w uzasadnieniu w sprawie I OSK 774/10 NSA przyznaje / zaznacza, że „samo odpowiednie stosowanie KPA nie może jednak przesądzać dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego”, wskazując tym samym inne kryterium podziału decyzji wskazanych w art. 207 ust. 1: te wszystkie do „odpowiedniego stosowania KPA” i te niektóre (dawniej „skuteczne na zewnątrz” czy „wyraźnie wskazane w ustawie”) „zaskarżalne” do sądu. Co więc, jeśli KPA nie był odpowiednio stosowany (ani w I instancji, ani w decyzji odwoławczej rektora), może zrobić student / doktorant? Zaufać, że NSA miał rację. Ale czy miał? O tym w kolejnej części.