19 lipca 2011 roku minister Barbara Kudrycka podpisała nowe rozporządzenie „w sprawie warunków, jakim muszą odpowiadać postanowienia regulaminu studiów w uczelniach”. §3 tego rozporządzenia stanowi, iż wchodzi ono w życie 1 października 2011. Nie tylko ja mam wątpliwości, czy konstrukcja art. 37 ustawy nowelizującej nie implikuje wejścia w życie nowych rozporządzeń kompletem, i dopiero wtedy utratę mocy dotychczasowych (por. komentarz do nowelizacji H. Izdebski, J. Zieliński, Wyd. LEX, Warszawa 2011, s. 510). A biorąc pod uwagę zakres i powiązania regulacji różnych rozporządzeń, przy ograniczeniu przejściowości rangi ustawowej dotyczącej studiów do art. 29 ustawy nowelizującej nie trudno byłoby to uzasadnić celowościowo. Pozostawiam jednak to zagadnienie na boku.

W uzasadnieniu rozporządzenia z 19 lipca 2011 r. czytamy, iż „niniejsze rozporządzenie dotyczy postanowień regulaminów wszystkich uczelni, a nie jedynie uczelni posiadających mniej niż cztery uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora, a w przypadku uczelni artystycznych – mniej niż dwa uprawnienia”. Zniesienie szczególnego trybu zatwierdzania regulaminów przez MNiSW (skreślony „stary” art. 161 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym – zw. dalej: PSW) nie oznacza, że uchwały senatu o ich przyjęciu nie będą podlegały instytucji z art. 36 ust. 1 PSW, który brzmi: „Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego. Przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio”.

Weryfikacja regulaminów

Zachowano bowiem obowiązek z art. 35 ust. 3 pkt 4 (poprzednio pkt 5) „Rektor uczelni przekazuje ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego, w terminie miesiąca od podjęcia, uchwały właściwych organów uczelni w sprawach: (…) przyjęcia lub zmiany regulaminu studiów lub regulaminu studiów doktoranckich oraz zasad i trybu przyjmowania na studia i studia doktoranckie wraz z uchwałami odpowiednio uczelnianego organu uchwałodawczego samorządu studenckiego podjętymi na podstawie art. 161 ust. 2 lub uczelnianego organu uchwałodawczego samorządu doktorantów podjętymi na podstawie art. 161 ust. 2 w związku z art. 196 ust. 2”. Jeśli MNiSW nie dopatrzy się w regulaminie niezgodności z prawem we wskazanych dwu miesiącach, to nikt nie jest władny go do tego zmusić, nawet gdyby regulamin zawierał przepis zobowiązujący studentów do codziennego udziału w porannym apelu ku czci władz uczelni czy do uzyskiwania ich zgody na spotkania towarzyskie w okresie sesji.

Bowiem w uzasadnieniu wyroku z 6 czerwca 2011 r. (I OSK 454/11) NSA stwierdza, iż: „art. 36 ust. 1 ustawy nie może być rozumiany w ten sposób, że stwarza on uprawnienie do żądania wszczęcia przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego postępowania w stosunku do uchwał organów kolegialnych uczelni i obowiązkiem ministra, w następstwie złożonego wniosku, jest wszczęcie takiego postępowania. Przeciwnie, uprawnienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do podejmowania działań nadzorczych w powyższym trybie należą do jego wyłącznej kompetencji, a czynności nadzorcze zawsze podejmowane są z urzędu, nawet w przypadku sygnalizacji kierowanej do Ministra przez różne podmioty”. Jednak pozostaje nadzieja (studentom) lub obawa (uczelni), że – jeśli MNiSW nie „zablokuje” regulaminu z wadliwymi przepisami – zrobi to sąd administracyjny, odmawiając jego zastosowania na tle skargi na decyzję organu uczelni o takie przepisy opartej, nawet kilka lat po wdrożeniu takiego regulaminu.

Zakres regulaminowej regulacji

Art. 162 PSW nakazuje MNiSW wydać rozporządzenie określające „warunki, jakim muszą odpowiadać postanowienia regulaminu studiów w uczelniach, uwzględniając…” – i tu następuje wyliczanka, niepoprzedzona (podobnie jak w dotychczasowym brzmieniu) zwrotem „w szczególności”. W rozporządzeniu z 19 lipca 2011 wstęp do wyliczenia w §1 brzmi: „Postanowienia regulaminu studiów w uczelniach określają”, a nie „mogą określać” czy „określają w szczególności”. Na tle rozporządzenia z 8 czerwca 2006 r. (gdzie wstęp ten brzmiał: „Postanowienia regulaminu studiów (…) muszą określać”) tym bardziej wydaje się, że rozszerzenie przez uczelnię zakresu regulacji lub pominięcie obszaru wskazanego w rozporządzeniu mogłoby stanowić naruszenie rozporządzenia. Pamiętać przy tym należy o art. 160 PSW, wedle którego: „1. Organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. 1a. Regulamin studiów określa także warunki i tryb uczestniczenia wybitnie uzdolnionych uczniów w zajęciach przewidzianych tokiem studiów na kierunkach zgodnych z uzdolnieniami oraz zasady zaliczania tych zajęć”.

Tak więc łączne interpretowanie art. 160 i art. 162 może prowadzić do wniosku, że uczelnia nie ma tu swobody regulacji, w szczególności nie ma możliwości kreowania praw i obowiązków studenta wykraczających poza obszary wskazane w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 162. Wyjątkami od takiej zasady mogą być tylko inne przepisy rangi ustawy lub w niej „delegacyjnie zakotwiczone”, określające inne wymagania co do zawartości regulaminu studiów. Wymienić tu należy: art. 165 ust. 1 – „Regulamin studiów uwzględnia przenoszenie i uznawanie zajęć zaliczonych przez studenta w jednostce organizacyjnej uczelni macierzystej lub w innej uczelni, w tym zagranicznej, zgodnie z zasadami systemu przenoszenia osiągnięć”, art. 172 ust. 1: „Student może uzyskać urlop od zajęć w uczelni na zasadach i w trybie określonych w regulaminie studiów”, art. 257 ust. 4 – „Studenci jednolitych studiów magisterskich, którzy rozpoczęli studia przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą je ukończyć w tym trybie albo przenieść się na odpowiednie studia pierwszego stopnia, albo – po spełnieniu wymagań określonych w regulaminie studiów – na odpowiednie studia drugiego stopnia” czy paragrafy rozporządzenia z 14 września 2011 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów pozwalające w regulaminach studiów nie/przewidywać dokumentowania studiów w indeksie.

Regulaminowe „warunki” a ustawowe przesłanki skreślenia

„Nowością” obowiązującą od 1 października 2011 wszystkie uczelnie jest konieczność określenia w regulaminie studiów „warunków skreślenia” z listy studentów. Przesłanki skreślenia określa PSW w art. 190. Po latach sądowo-komentatorskiego wyjaśniania nieskuteczności skreśleń na podstawie przesłanek z regulaminu wobec ujętych w ustawie, pozostaje uznać, że nie chodzi tu o „przepisanie” do regulaminów ustawowych przesłanek. Wykonanie dyspozycji powszechnie obowiązującego rozporządzenia, przy jednoczesnym poszanowaniu ograniczenia przesłanek skreślenia ujętych ustawowo – w mojej ocenie – wymaga wskazania w regulaminie, jakie warunki muszą zajść, aby stwierdzić zajście przesłanki ustawowej. To korzystne dla studentów, tym bardziej, iż decyzje oparte na regulaminach studiów niezawierających takich „warunków”, a wydane od 1 października, mogłyby być podważane.

WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 729/10 stwierdził: „…zawarte w przepisie art. 160 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym umocowanie do określenia regulaminem studiów organizacji i toku studiów oraz związanych z nimi praw i obowiązków studenta nie obejmuje kompetencji senatu uczelni, do dookreślenia ustawowych przesłanek obligatoryjnego skreślenia z listy studentów, a w szczególności na podstawie art. 190 ust. 1 pkt. 1 ustawy w przypadku niepodjęcia studiów, przez definiowanie w regulaminie niektórych stanów faktycznych jako stanowiących ten przypadek…”, co być może stanowi uproszczenie, podyktowane np. rozstrzyganym stanem faktycznym, niż rozważaniem in abstracto . Podobnych wątpliwości nie miał np. WSA w Olsztynie, który uzasadniając wyrok z 30 czerwca 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 141/09) nie podważył dookreślenia „niepodjęcia” studiów w ich regulaminie. Po nowelizacji moja wskazówka z FA 7-8/2011, by jednak w regulaminie studiów doprecyzować pojęcie „niepodjęcia studiów”, zyskała mocniejsze podstawy w przedmiotowym rozporządzeniu. Jako trafne oceniam także usunięcie z treści regulaminów studiów „trybu” skreślania, bo ten dostatecznie gwarancyjnie reguluje odpowiednio stosowany, mocą art. 207 PSW Kodeks postępowania administracyjnego.

Warto pamiętać

W stosunku do proponowanej pierwotnie projektowanej wersji rozporządzenia, brzmienie podpisane 19 lipca 2011 zawiera także inne ciekawostki. Po pierwsze, słusznie w mojej ocenie, zrezygnowano z otwartości zakresu regulacji, wykreślając z wprowadzenia do § 1 zwrot „w szczególności”. Po drugie zmiana w § 1 pkt 6 rozporządzenia sprawi, że uczelnie nie będą już mogły określać „trybu i sposobu”, a jedynie „sposób” informowania studentów o uzyskanych wynikach egzaminów i zaliczeń. Realizując powyższe, warto pamiętać o wymogach rozporządzenia dotyczącego sposobu dokumentacji studiów z 14 września 2011 r., zwłaszcza jego par. 10 ust. 2.

Po czwarte, warto wskazać, iż zobowiązano uczelnie do określania „przenoszenia i uznawania zajęć zaliczonych przez studenta” (§ 1 pkt 5), co może i stanowi przeniesienie regulacji art. 165 ust. PSW, ale realizowane powinno być z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia wydanego na podstawie ust. 2 tego art. 165 PSW. Po trzecie komentowane rozporządzenie przewiduje skreślenie obowiązku – ale i (z uwagi na wprowadzenie do § 1 rozporządzenia) możliwości – określania w regulaminie „zasad i trybu podejmowania przez studentów studiów na więcej niż jednym kierunku lub uczestniczenia w zajęciach z przedmiotów nieobjętych planem studiów danego kierunku studiów, także w różnych uczelniach”. Wydaje się to konsekwencją usunięcia z PSW art. 171 ust. 1 oraz wprowadzenia nowych zasad kształcenia na koszt podatnika. (Niebezpieczeństwa lub możliwości związane z istnieniem art. 171 ust. 1 wskazywałem w publikacji Multistudiowanie na zawołanie w FA 10/2009.)

Po piąte, poruszę „tryb przeprowadzania, na wniosek studenta lub promotora, otwartego egzaminu dyplomowego” (§ 1 pkt 17). Póki uczelnia nie dookreśli owego trybu w regulaminie, może nie znaleźć podstaw, by odmówić wpuszczenia kilkudziesięciu przyjaciół absolwenta z liceum i kilkuset z akademika oraz zamówionego przez rodzinę kamerzysty i fotografa.

Bez „wymagań” i „zasad”?

Z § 1 pkt 12) rozporządzenia wykreślono możliwość ustalania regulaminem studiów „wymagań”, jakie musi spełnić student, aby przenieść się z jednolitych studiów magisterskich na studia drugiego stopnia”. W ocenie skutków regulacji rozporządzenia wskazano, że to zmiana na wniosek KRASP, która w swej opinii do projektu powiązała zbędność tego punktu z zawartym w „słowniczku” PSW wymogiem przyjęcia na studia drugiego stopnia. W mojej ocenie, usuwając pkt 12) nie należy zapominać o art. 257 ust. 4 PSW („Studenci jednolitych studiów magisterskich, którzy rozpoczęli studia przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą je ukończyć w tym trybie albo przenieść się na odpowiednie studia pierwszego stopnia, albo – po spełnieniu wymagań określonych w regulaminie studiów – na odpowiednie studia drugiego stopnia”), bo studenci podlegający jego ochronie wciąż mogą się ujawniać.

Dotychczasowe określanie przez regulaminy „zasad udzielania warunkowego zezwolenia na podjęcie studiów w roku lub semestrze następnym” (§ 1 pkt 14 rozporządzenia z 8.06.2006 r.) zastąpić ma określanie jedynie „sposobu i trybu”, co można rozumieć jako odebranie uczelniom prawa określania „warunków” (które mogły mieścić się w pojęciu „zasad” prędzej niż w pojęciach „sposób i tryb”), a więc wprowadzenie pośrednio obowiązku honorowania prawa „podjęcia studiów w następnym roku lub semestrze” niezależnego od woli uczelni. Problem, czy chodzi tu o tradycyjnie rozumiany wpis warunkowy na kolejny rok mimo braku zaliczenia wszystkich egzaminów danej sesji, czy jednak o warunkowe odroczenie „wystartowania” (w przepisie jest przecież słowo: „podjęcia”, a nie „kontynuowania”) studiów, na jakie osoba została przyjęta także przekracza ramy niniejszej publikacji.

Warunki wznowienia i ukończenia

Rozporządzenie pozostawia – a zakładając, że jego treścią objęte będą wszystkie uczelnie, dla uczelni dotychczas „samodzielnych regulaminowo” wprowadza – obowiązek określania warunków „wznawiania” i „ukończenia” studiów (§ 1 pkt 15 i 18). Poza problemami, na jakie wskazywałem w publikacji Prawo wznowienia… do poprawienia! (FA 2/2009), warto rozważyć, czy wznowienia nie należy jednak rozumieć jedynie jako prawa powrotu na studia po dopuszczalnej regulaminowo w nich przerwie (np. urlop), a nie powrotu na listę studentów po skreśleniu z niej. Utrzymanie zaś w regulaminach określania „warunków ukończenia studiów” powinno być postrzegane w szerszym kontekście, w tym § 8 rozporządzenia z 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów („warunkiem uzyskania kwalifikacji pierwszego stopnia albo drugiego stopnia dla określonego kierunku poświadczonej dyplomem jest osiągnięcie wszystkich założonych w programie kształcenia efektów kształcenia”); § 5 rozporządzenia z 1 września 2011 r. w sprawie tytułów zawodowych nadawanych absolwentom studiów („Warunkiem wydania dyplomu ukończenia studiów wyższych jest uzyskanie określonych w programie kształcenia efektów kształcenia i wymaganej liczby punktów ECTS, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 18d ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym , odbycie przewidzianych w programie kształcenia praktyk, złożenie egzaminu dyplomowego oraz pracy dyplomowej”); a być może i § 13 ust. 1 rozporządzenia z 14 września 2011 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów (warunkiem wydania dyplomu jest też: „wniesienie przez absolwenta opłaty, o której mowa w § 21 ust. 1 pkt 3 oraz dostarczenie aktualnej fotografii”). O ile bowiem łatwo sobie wyobrazić uzyskanie kwalifikacji bez czynności wydania dyplomu to potwierdzającego, o tyle trudniejsze może być wyznaczenie różnic między spełnieniem warunków ukończenia studiów a warunkami uzyskania kwalifikacji.

Blednące „dostosowanie”

Do podstawowych zadań uczelni w art. 13 PSW dodano (ust. 1 pkt 9) „stwarzanie osobom niepełnosprawnym warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia i badaniach naukowych”. Projekt omawianego rozporządzenia z 4 kwietnia 2011 r. przewidywał w §2, iż „Regulamin studiów określa warunki dostosowania organizacji i właściwej realizacji procesu dydaktycznego do szczególnych potrzeb studentów będących osobami niepełnosprawnymi, w tym dostosowania warunków odbywania studiów do rodzaju niepełnosprawności”. W brzmieniu rozporządzenia wydanym 19 lipca 2011 r., „warunki” zastąpiono „sposobem”. Czy możliwa jest realizacja tego przepisu poprzez wskazanie w regulaminie studiów (jako owego „sposobu”), iż owo „dostosowanie” obywa się „stopniowo, w ramach środków przekazanych uczelni z dotacji (art. 94 ust. 1 pkt 111 i art. 94a ust. 4 PSW) lub przez studentów” i takie też zinterpretowanie ustawowego „stwarzania”? Skoro „tyle misji, ile abonamentu”, to może i tyle „dostosowania”, ile „dotowania”?

Według relacji „Dziennika Polskiego” z 29 sierpnia 2011 r. podczas „debaty z minister nauki m.in. o reformach szkolnictwa wyższego” „Szefowa resortu nauki podkreśliła, że po wprowadzonych przez rząd regulacjach uczelnie wyższe będą odpowiedzialne za zorganizowanie niepełnosprawnym studentom równych warunków do korzystania z możliwości edukacyjnych”. Od „stwarzania warunków” i „sposobu dostosowania” do „odpowiedzialności za równość warunków” droga zbyt daleka, by pokonać ją takim skrótem… myślowym. Warto bowiem pamiętać, że przyznane regulaminem studentowi prawa będą obowiązkami uczelni, z których mogą wynikać roszczenia. Brak określenia takiego „sposobu” w regulaminach również może być przedmiotem przedroszczeniowych analiz.

Wspomnieć też wypada, iż mocą nowego brzmienia art. 169 ust. 5 PSW „Warunki i tryb rekrutacji w przypadku egzaminów wstępnych, o których mowa w ust. 4, powinny uwzględniać szczególne potrzeby kandydatów na studia, będących osobami niepełnosprawnymi”. Co do trybu – sprawa prostsza, na myśl przychodzi dostosowanie formy, czasu, sposobu komunikowania na egzaminie do potrzeb niepełnosprawnego. Czy jednak „warunki”, o jakich mowa w ust. 5, to te same „warunki”, o jakich mowa w ust. 2, tj. warunki przyjęcia na studia z uchwały rekrutacyjnej senatu? W FA 12/2009 proponowałem uznać, że art. 169 zawiera dwa rodzaje warunków – formalne i materialne, co rozwiązuje dylemat art. 169 ust. 5, ale wyostrza pytanie, czy na studia pierwszego stopnia uczelnia może określać warunki w trybie art. 169 ust. 2, tj. uchwałą senatu, czy tylko w trybie art. 169 ust. 1, co nie wymaga uchwały senatu, ale podaje w wątpliwość możliwość ich określania w znaczeniu „merytorycznym”.

O cywilizowanie relacji

Pozostaje jeszcze „drobny” problem odpowiedniego stosowania art. 162 PSW do „uchwalania” regulaminów studiów doktoranckich, wymagany art. 196 ust. 6 PSW. Uznając, że stosujemy odpowiednio rozporządzenie o regulaminach studiów (czemu choćby już jego nazwa zaprzecza), mamy w obszarze studiów doktoranckich – odpowiednio – np. problem regulaminowego określania „warunków skreślania” w kontekście ustawowych przesłanek skreślania doktorantów. Uznając, że minister nie wydał rozporządzenia dotyczącego regulaminów studiów doktoranckich, mamy problem innego kalibru, nie mniej ciekawy. Warto pamiętać, że regulamin wadliwie wprowadzony czy skonstruowany, może implikować „uchylalność” opartych na nim decyzji w indywidualnych sprawach studentów lub doktorantów. Tak więc regulaminy to nie taka prosta sprawa.

Generalnie uważam administracyjnoprawną regulację relacji student – uczelnia za szkodliwą dla podmiotowości studenta, kosztowną, osłabiającą konkurencyjność, angażującą znaczne zasoby kadrowo-czasowe na czynności i procesy myślowe (studentów, uczelni, ministerstwa, sądów administracyjnych, komentatorów) zbędne na tle hipotetycznej relacji czysto cywilistycznej. O przewadze regulacji cywilnoprawnej pisałem w FA 2/2012. Wyobraźmy sobie uczelniany świat bez skreślania, „regula-minowania”, postępowań dyscyplinarnych, oparty na nabywaniu przez studenta-klienta usługi na warunkach ustalonych w umowie (nawet adhezyjnej) i rozdzieleniu kształcenia (uczelnie, firmy szkoleniowe) od egzaminowania (państwowego lub przez pracodawcę). Ale co wtedy robiliby specjaliści dotychczas zaangażowani w regulowanie i obsługę relacji administracyjnoprawnej?