Dwie niepozorne zmiany w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym (PSW) mogą przynieść interesujące skutki w realiach funkcjonowania systemu.

„Przeterminowane” opinie

Przed 1 października 2011 r. było jasne, że minister nauki i szkolnictwa wyższego w przypadku wskazanym w art. 49 ust. 4 musi podjąć decyzję w sprawach, w których PKA przedstawia opinie i wnioski bez opinii PKA, a to „w przypadku niewyrażenia opinii” „w terminie nie dłuższym niż cztery miesiące od dnia otrzymania wniosku”. Wskutek ostatniej nowelizacji PSW w art. 49 ust. 4 m.in. wykreślono słowa o podejmowaniu decyzji przez MNiSW bez oceny PKA. Sankcjonowana dotychczasowym obowiązkiem decyzji bez opinii swoista „zawitość” (termin zawity to taki, z upływem którego czynności nie można dokonać skutecznie) terminu (opinia spóźniona choćby o dzień nie mogła być formalnie wzięta pod uwagę) została zastąpiona swoistą „instrukcyjnością” terminów. A to poprzez wprowadzone nowe brzmienie ust. 7: „Opinie w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 3 i 5, Komisja wyraża w terminie nie dłuższym niż cztery miesiące od dnia otrzymania wniosku, a oceny, o których mowa w ust. 4, w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące. W uzasadnionych przypadkach przewodniczący Komisji może wnioskować o przedłużenie tego terminu”. Nie wskazuje się w PSW, o jaki czas można wnioskować czy przedłużyć. Trudno przesądzić, czy wnioskowania można dokonać wielokrotnie. Nie rozstrzyga się obowiązku uwzględnienia wniosku, więc wydaje się, że takowego brak.

Zasadnym pozostaje pytanie, co, jeśli PKA się „spóźni”? Czy jeśli przewodniczący nie zawnioskuje w trybie ust. 7 lub nie zajdzie uzasadniony przypadek lub wniosek nie zostanie uwzględniony, a Komisja się „nie wyrobi” w terminie, MNiSW podejmuje decyzję bez tej opinii? Przepisu, który tak dosłownie stanowił, już w PSW nie ma. Ale uzależnienie „przedłużenia” przyznanego PKA terminu od efektów „wnioskowania” do MNiSW wskazuje, że to MNiSW rozstrzyga, czy potrzebuje owej opinii (i wyznaczy dogodny termin), czy zdecyduje bez jej uwzględniania (odmawiając przedłużenia terminu). Dlatego twierdzę, że podjęcie przez MNiSW decyzji bez oceny PKA jest nadal możliwe, a tym samym wspiera zasadę niezwiązania MNiSW oceną PKA. Wyrażono ją dobitnie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2011 r. (sygnatura I SA/Wa 2385/10 – prawomocny, wskutek oddalenia skargi kasacyjnej, oparty na PSW sprzed nowelizacji), gdzie wskazano, iż „jakikolwiek przepis ustawy nie przesądza o wiążącym charakterze oceny Komisji, a ustawa nakłada jedynie obowiązek uzyskania stanowiska Komisji”. Ponadto nowy ust. 8 w art. 49 PSW stanowi: „Oceny, o których mowa w ust. 1 pkt 2, wraz z uzasadnieniem i wynikającymi z nich wnioskami, Komisja przedstawia niezwłocznie po ich sporządzeniu”. I tu już brak możliwości wydłużania terminu, choć brak też wyraźnego wskazania skutku jego – choćby w ocenie MNiSW – niedotrzymania.

Czy można „nie wpuścić” PKA?

Powyższe pytania zyskują praktyczniejszy wymiar, gdy zastanowimy się, jakie byłby skutki „niewpuszczenia” PKA na uczelnię. Czy w ogóle jest to prawnie dopuszczalne? Sama PKA w swym statucie dopuszcza dalsze procedowanie mimo braku raportu samooceny. Brzmienie art. 49 ust. 3 ustawy („w sprawach, o których mowa w ust. 1” Komisja może się zwracać do uczelni o udzielenie wyjaśnień i informacji oraz przeprowadzać wizytację uczelni”) w mojej ocenie oznacza, iż „zwracaniu się” nie musi odpowiadać „obowiązek” dostarczenia wyjaśnień i informacji, a jeśli nawet się one pojawiają, to nie muszą PKA satysfakcjonować swą zawartością. PKA nie ma – jak to widzimy np. przy kontroli ministerialnej, o jakiej mowa w art. 34 PSW – uprawnień wskazanych w par. 6 ust. 1 rozporządzenia z 31 stycznia 2007 r. (swobodny wstęp do obiektów, wgląd do dokumentów, przeprowadzanie oględzin, żądanie wyjaśnień – którym odpowiadają wskazane w rozporządzeniu obowiązki po stronie podmiotu kontrolowanego). Zakładając, że statut PKA nie wiąże uczelni (jest aktem wewnętrznym, analogicznie jak statut Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułu) wnioskuję, że, w braku współpracy uczelni, „zwracanie się” pozostanie bez echa, a „wizytowanie” sprowadzi się do obowiązku „znoszenia” przez uczelnię obecności przedstawicieli PKA na swoim terenie, przy ewentualnej „asyście” służb uczelni, co będzie różne od nacechowanego pewną aktywnością pojęcia „przyjęcia” wizytacji. Z powodu braku ustawowej definicji pojęcia „wizytować”, dyskusyjne może być już wchodzenie na zajęcia czy samodzielne przeglądanie dokumentów. Prawo przetwarzania danych osobowych z art. 49 ust. 7 nie musi być tożsame z prawem ich pozyskiwania wbrew woli uczelni. Oczywiście nie reklamuję ani nie doradzam uczelniom takowej postawy, jedynie analizuję jej prawną dopuszczalność lub skutki.

Powyższe wnioski wspiera także analiza innych regulacji. Wedle art. 45 ust. 3 pkt 1) PSW Rada Główna Nauki i Szkolnictwa Wyższego: „wyraża z własnej inicjatywy opinie we wszystkich sprawach dotyczących szkolnictwa wyższego, nauki, kultury i oświaty; może również zwracać się w tych sprawach do organów władzy publicznej, jednostek naukowych i uczelni, w tym o udzielenie wyjaśnień i informacji, zawiadamiając o tym ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i ministra właściwego do spraw nauki oraz innych ministrów”. Gdyby ustawodawca w PSW chciał, aby odpowiednikiem „zwracania się” uczynić obowiązek po stronie podmiotu, do którego się „zwrócono”, posłużyłby się np. zwrotem, jaki znajdziemy w art. 179 ust. 8 PSW: „W uzasadnionych przypadkach kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej albo odpowiednio komisja stypendialna lub odwoławcza komisja stypendialna, o których mowa w art. 177, mogą zażądać doręczenia opinii jednostki w systemie pomocy społecznej odpowiedzialnej za ustalenie sytuacji dochodowej i majątkowej osób i rodzin, i uwzględnić ją w postępowaniu”. Także poza PSW spotkamy takie rozróżnienie pojęć. W art. 14 ustawy o rzeczniku praw obywatelskich wyraźnie rozróżnia się instytucje „zwrócenia się o wszczęcie” od „żądania wszczęcia”.

Odwołanie na plenum

Wedle nowego ust. 6 w art. 48 PSW „Do członków oraz ekspertów Komisji stosuje się odpowiednio przepisy art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. – KPA). Wyłączenia członka Komisji lub eksperta dokonuje przewodniczący Komisji”. Art. 24 KPA stanowi m.in., iż „Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie (…) 5), w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji”. Art. 52 PSW stanowi: „2. Strona niezadowolona z uchwały prezydium podjętej w sprawach, o których mowa w art. 49 ust. 1 i 4, może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek kieruje się do Komisji w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia uchwały. 3. Wniosek, o którym mowa w ust. 2, jest rozpatrywany na wspólnym posiedzeniu zespołu i prezydium Komisji w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia otrzymania wniosku”. Załóżmy, że cały skład prezydium ulegnie wyłączeniu mocą odpowiednio stosowanego art. 24 par. 1 pkt. 5 KPA, kto rozpozna odwołanie? Problem „znika”, jeśli uznamy, że właśnie dla odwołań art. 50 ust. 1 PSW przewiduje i dopuszcza możliwość zadziałania in pleno . Co innego bowiem wspólne z zespołem „rozpatrywanie” odwołania (art. 52 ust. 3) i sformułowanie owocu tego rozpatrzenia, a co innego „działanie” komisji (art. 50 ust. 1) w znaczeniu podjęcia decyzji. Utrzymywanie dotychczasowej konstrukcji ponownej decyzji prezydium wydaje mi się kolidować z wymogami odpowiednio stosowanego art. 24 ust. 1 pkt 5 KPA. Trudno też uznać, że z takiej odpowiedniości wyłącza art. 52 ust. 3 w zakresie, w jakim formułuje wspólne „rozpatrywanie”. Po pierwsze z powodu różnicy między „rozpatrywaniem” a „działaniem”; po drugie odpowiednie stosowanie KPA nie zostało w PSW – jak choćby w ustawie o stopniach naukowych – zawężone do „spraw nieuregulowanych” inaczej. Zwracam uwagę, iż uchwalony 10 listopada 2011 r. Statut PKA pozostawia w § 5 ust. 2 otwarty katalog zadań komisji działającej na plenum. Ponadto w § 10 ust. 2 statutu, zawierającym również otwarty katalog kompetencji dla prezydium, nie znalazłem podejmowania uchwały po ponownym rozpatrzeniu wniosku z art. 52 ust. 2 ustawy. Tak więc praktyka decydowania w sprawie odwołania wymaga przede wszystkim spojrzenia z perspektywy przepisów PSW.