Panie Dyrektorze, skąd wziął się pomysł kontroli w szkolnictwie wyższym?

Z prośbą o przeprowadzenie kontroli zwrócili się do Najwyższej Izby Kontroli: przewodniczący sejmowej Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży i inni posłowie na Sejm RP, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów oraz Stowarzyszenie Rektorów i Założycieli Uczelni Niepaństwowych. Tych ostatnich szczególnie niepokoiło rozliczanie kosztów studiów stacjonarnych i niestacjonarnych na uczelniach publicznych. Generalnie kontrola przeprowadzona w 2011 roku dotyczyła wykorzystania środków publicznych przez uczelnie publiczne, przeznaczonych na: kształcenie studentów studiów stacjonarnych, utrzymanie uczelni, pomoc materialną dla studentów i doktorantów, badania naukowe i inwestycje (w uczelniach niepublicznych na pomoc materialną i badania naukowe). Podejmowanie kontroli szkół wyższych przez NIK nie jest niczym nowym. W ostatnich latach Izba przeprowadziła kontrole dotyczące kilku innych tematów, m.in.: pomocy materialnej dla studentów, organizacji i finansowania studiów podyplomowych, nadawania stopni i tytułu naukowego.

Kontrolowali Państwo jednak także uczelnie niepubliczne?

Kontrolą, przeprowadzoną w 2011 roku, objęto 38 uczelni, w tym 27 publicznych oraz 11 niepublicznych, ponieważ jednym z celów kontroli, na wniosek Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, było zbadanie wykorzystania dotacji budżetowej na pomoc materialną dla studentów, którą otrzymują także uczelnie niepubliczne.

Jakie są wnioski z kontroli tego obszaru? Czy uczelnie niepubliczne działają w tym zakresie lepiej niż publiczne?

NIK oceniła pozytywnie skontrolowaną działalność zarówno uczelni publicznych, jak i niepublicznych, stwierdzając jednocześnie szereg istotnych nieprawidłowości.

A jak to wygląda we wszystkich kontrolowanych obszarach działalności szkół wyższych?

Ocenę pozytywną otrzymały tylko dwie uczelnie publiczne i jedna niepubliczna. Ocenę negatywną otrzymały cztery uczelnie publiczne i jedna niepubliczna. Pozostałe otrzymały ocenę pozytywną, pomimo stwierdzenia nieprawidłowości. Warto wspomnieć, że w skontrolowanym okresie zwiększyły się wydatki z budżetu państwa w ramach części 38 – Szkolnictwo wyższe z 8 723 687,6 tysięcy złotych w 2008 r. do 9 320 376 tys. zł w 2010 r. (o 6,8 proc.). W tym samym okresie liczba studentów zmniejszyła się z 1 927,8 tys. osób w 2008 r. do 1 841,3 tys. osób w 2010 r. (o 4,5 proc.). Większość uczelni publicznych (74 proc. skontrolowanych) nie prowadziła odrębnej ewidencji księgowej kosztów zadań finansowanych z dotacji budżetowej, związanych z kształceniem w formie stacjonarnej i niestacjonarnej, co uniemożliwia określenie, czy dotacja była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem oraz czy prawidłowo ustalono wysokość opłat za kształcenie studentów na studiach niestacjonarnych. Jedna trzecia uczelni publicznych nie dokonała zwrotu do budżetu państwa dotacji celowych na inwestycje, niewykorzystanych do końca roku, na który zostały przyznane, do czego zobowiązywało prawo. Na sześciu uczelniach publicznych finansowano działalność bieżącą i inwestycyjną, w łącznej kwocie 46 097,4 tys. zł, ze środków Funduszu Pomocy Materialnej dla Studentów i Doktorantów oraz Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, co było niezgodne z przepisami prawa. Na 11 uczelniach publicznych i prawie na wszystkich uczelniach niepublicznych nie przestrzegano obowiązujących przepisów przy przyznawaniu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów (nieterminowa wypłata świadczeń lub przyznawanie stypendiów niezgodnie z regulaminami ustalonymi na uczelniach). Wiele uczelni opóźniało, czasami znacząco (o kilka miesięcy, a nawet dłużej), wypłatę stypendiów, a komisje stypendialne działały często niezgodnie z prawem. Skala tego zjawiska jest taka, że możemy mówić o poważnych nieprawidłowościach, a nie jedynie o uchybieniach. Wypłata stypendiów to tak prosta czynność, że te nieprawidłowości zaskakują. W połowie uczelni niepublicznych nie przestrzegano zasad wykorzystania i rozliczania otrzymanych z Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego dotacji na realizację projektów badawczych.

Jak w ogóle wygląda kontrola NIK? Co Państwa interesuje? Jakie są kryteria oceny?

Podczas kontroli kierujemy się najczęściej czterema kryteriami. Badamy zagadnienia pod względem kryterium legalności, czyli zgodności z prawem, ale także gospodarności – tu kryteria nie są sztywno określone (chodzi głównie o przestrzeganie zasad racjonalnego gospodarowania). Następnie z punktu widzenia celowości – czy w wykorzystywaniu środków publicznych zachowana została aksjologia, czy podejmowana działalność i wykorzystywane środki publiczne służą czemuś, co zostało określone i jest akceptowane (oczekiwane) w systemie kształcenia i przez beneficjentów środków publicznych. Wydatek mógł być zgodny z prawem, ale bezcelowy z punktu widzenia celów kształcenia w szkołach wyższych. I wreszcie bierzemy pod uwagę kryterium rzetelności: czy dokumentacja jest rzetelnie prowadzona, czy na przykład dopilnowano, by studentom wypłacano na czas stypendia. Czasami bałagan wprowadzany jest celowo, żeby coś ukryć lub „usprawiedliwić” działania nielegalne, niecelowe lub niegospodarne. W wystąpieniach pokontrolnych przyjmujemy trzystopniową skalę ocen: pozytywną, pozytywną pomimo stwierdzenia nieprawidłowości i negatywną.

Bardzo poważnie brzmi zarzut, że uczelnie publiczne z dotacji na studia stacjonarne finansowały studia niestacjonarne.

NIK nie sformułowała wprost takiego zarzutu. Ustaliliśmy natomiast, że większość skontrolowanych uczelni publicznych nie prowadziła odrębnej ewidencji kosztów studiów stacjonarnych, finansowanych z budżetu państwa i studiów niestacjonarnych, które powinny być finansowane z czesnego lub innych dochodów uczelni. To uniemożliwia stwierdzenie, czy dotacje budżetowe na kształcenie stacjonarne zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem oraz rodzi podejrzenie, że władze uczelni nie wiedzą, ile co kosztuje, a nawet, że mogą finansować ze środków budżetowych studia niestacjonarne. Tym bardziej, że w niektórych przypadkach czesne było zadziwiająco niskie. Dopłacanie ze środków budżetowych do studiów niestacjonarnych stwarza możliwość powstawania nieuczciwej konkurencji z uczelniami niepublicznymi. W niektórych zbadanych przypadkach te zarzuty się potwierdziły. Ale spotkaliśmy się też z przypadkami zawyżania czesnego na uczelniach publicznych, a prawo mówi, że ma ono jedynie pokrywać koszty kształcenia.

To ogranicza swobodę działania uczelni i możliwości ich rozwoju.

Uczelnie, zarówno publiczne, jak i niepubliczne, przy całej swojej autonomii, obowiązane są funkcjonować w granicach prawa.

Jak w świetle kontroli wygląda wykorzystanie środków na inwestycje?

Podstawowy zarzut przeciwko uczelni jest taki, że niewykorzystane w danym roku środki nie są zwracane do budżetu, co jest sprzeczne z ustawą o finansach publicznych. Takie zjawisko wykryliśmy na ośmiu uczelniach publicznych, a chodzi o kwoty ponad 4 miliony złotych w 2008 roku i prawie 8 mln zł w 2009 roku. Natomiast gdy przyjrzymy się działalności Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, to w 2008 roku nie wyegzekwowano z tego tytułu ponad 46 mln zł na 39 inwestycji, a w 2009 – ponad 78 mln zł na 31 inwestycji. Zatem w całym szkolnictwie wyższym kwoty te były naprawdę wysokie. Największe problemy miały te uczelnie, które dostały najwyższe dotacje, a więc Uniwersytet Jagielloński, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza (w obu przypadkach chodzi o nowe kampusy uniwersyteckie) i Uniwersytet Wrocławski (chodzi o budowę biblioteki). Żadna z nich nie zwróciła w porę do budżetu po kilkanaście do kilkudziesięciu milionów zł.

W jakim zakresie kontrolowane było ministerstwo i jakie zarzuty mu postawiliście?

Kontrola w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego dotyczyła prawidłowości udzielania dotacji oraz nadzoru nad ich wykorzystaniem. NIK oceniła pozytywnie działalność ministra nauki i szkolnictwa wyższego. Przekazywane nadzorowanym uczelniom kwoty dotacji zostały prawidłowo ustalone. Stwierdzone w ministerstwie nieprawidłowości dotyczyły nieskutecznego nadzoru nad prawidłowym wykorzystaniem udzielonych dotacji, m.in.: udzielaniem publicznym szkołom wyższym dotacji na inwestycje na podstawie pism ministra nauki i szkolnictwa wyższego, które nie zawierały terminu i sposobu rozliczenia dotacji, terminu zwrotu niewykorzystanej części dotacji oraz trybu kontroli wykonania zadania, z pominięciem umów, o których mowa w ustawie o finansach publicznych. Po drugie, nieegzekwowania od publicznych szkół wyższych zwrotu do budżetu państwa kwot dotacji celowych, przekazanych na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji niewykorzystanych w roku budżetowym, na który zostały przyznane. Kolejne, niepodejmowania skutecznych działań w przypadkach niewłaściwego gospodarowania środkami publicznymi przez szkoły wyższe, mimo posiadanych informacji w tym zakresie. Następnie niewykonania części delegacji zawartych w Prawie o szkolnictwie wyższym .

Może ministerstwo nie dysponuje wystarczającymi narzędziami do nadzoru i kontroli uczelni?

Wydaje się, że – w sensie prawnym – ministerstwo miało uprawnienia i narzędzia nadzoru, zwłaszcza, że otrzymywało z uczelni obszerne sprawozdania z ich działalności, które nie zawsze były wykorzystywane. Inna sprawa, czy ma wystarczające środki i zasoby kadrowe, by ten nadzór w pełni realizować. Ostatnio wiele się pod tym względem zmieniło na lepsze. Z uzyskanych przez NIK informacji wynika, że wprowadzone zostały uzupełniające instrumenty prawne oraz wzmocnione zostały w ministerstwie służby nadzoru i kontroli.

Bardzo poważnie brzmi zarzut, że nie ma strategii rozwoju szkolnictwa wyższego.

Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego prowadzi prace nad opracowaniem takiej strategii od kilku lat. W ocenie NIK brak strategii utrudnia właściwe dysponowanie środkami publicznymi.

Może te wszystkie nieprawidłowości to tylko przypadek, zwykły bałagan?

Znaczna część nieprawidłowości wiąże się z nieszczelnym prawem. W tym zakresie Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego dokonało lub zamierza dokonać istotnych uzupełnień. Pozostaje do wdrożenia kwestia znajomości i stosowania przepisów prawnych na uczelniach.

Mimo tych wszystkich zastrzeżeń ministerstwo otrzymało pozytywną ocenę końcową?

Działania Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego w skontrolowanym zakresie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, ocenione zostały pozytywnie. Dzieli ono środki budżetowe prawidłowo, a nadzór nad ich wykorzystaniem wymagał wzmocnienia, co – według relacji przedstawicieli ministerstwa – nastąpiło wraz z nowelizacją Prawa o szkolnictwie wyższym . Suma stwierdzonych nieprawidłowości i ich wpływ na wykorzystanie środków publicznych przez szkoły wyższe nie uzasadniały innej oceny.

Wrócę jeszcze do samej kontroli. Zastanowiły mnie panele dyskusyjne, które opisano w raporcie pokontrolnym.

Od kilku lat NIK, przygotowując się do kontroli szczególnie trudnych zagadnień merytorycznych (a także przystępując do podsumowania wyników tych kontroli), organizuje tzw. panele ekspertów, zapraszając do udziału w tych spotkaniach wybitnych ekspertów (naukowców i praktyków). Przyjmujemy, że kontrola to nie nalot z zaskoczenia, tylko próba rzetelnej oceny sytuacji w danej dziedzinie i formułowania wniosków pokontrolnych zmierzających do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości i usprawnienia działalności jednostek. Staramy się współpracować z ekspertami i przedstawicielami jednostek kontrolowanych, zwłaszcza wysłuchać ich opinii. W przedmiotowej kontroli NIK zorganizowała dwa panele ekspertów. Pierwszy odbył się przed podjęciem kontroli, gdy już mieliśmy założenia co do podmiotu, przedmiotu i metod kontroli. Zaprosiliśmy wówczas przedstawicieli zainteresowanych, a więc ministerstwa oraz korporacji rektorów. Przedstawiliśmy im, co i jak zamierzamy skontrolować, i chcieliśmy poznać ich opinię na ten temat. Drugi panel odbył się po zakończeniu kontroli, a przed sformułowaniem wniosków pokontrolnych. W tym przypadku, po przedstawieniu wstępnych ustaleń kontroli, zapoznaliśmy się z opinią ekspertów co do wstępnych ocen i wniosków pokontrolnych.

Co wnieśli przedstawiciele kontrolowanych? Czy te panele zmieniły coś w raporcie?

W wyniku obu paneli ekspertów osiągnęliśmy zamierzone cele. Efektem pierwszego spotkania była krytyczna ocena zakresu kontroli; wnioski wykorzystane zostały przez NIK przy formułowaniu programu kontroli. W wyniku drugiego panelu, na który zaprosiliśmy tych samych gości, po długiej dyskusji uzyskaliśmy wypowiedzi co do ocen, uwag i wniosków wynikających z kontroli. Dzięki panelom kontrola została lepiej przygotowana, a oceny, uwagi i wnioski zawarte w informacji o jej wynikach wyważone i realne do wykonania. W informacji o wynikach kontroli zamieszczone zostały najważniejsze oceny, wnioski zgłoszone przez uczestników obu paneli oraz autoryzowana notatka z przebiegu dyskusji (dostępna: www.nik.gov.pl).

Pewnie były różne ataki na NIK oraz uczelni publicznych i niepublicznych na siebie nawzajem?

Nie było ataku na NIK. Natomiast przedstawiciele uczelni publicznych i niepublicznych nie unikali ostrej polemiki. To naturalne w dyskusjach na tak trudny temat. Z drugiej strony, NIK nie może nikomu niczego nakazać. Jedynie wskazujemy na nieprawidłowości, formułujemy uwagi, oceny i wnioski pokontrolne, a następnie informujemy o tym (licząc na właściwą reakcję) nie tylko kierowników jednostek skontrolowanych, ale również właściwe władze publiczne i opinię publiczną.

Mają Państwo możliwość sugerowania zmian w prawie. Czy takie sugestie pojawiały się po tej kontroli?

Takie wnioski zostały sformułowane zarówno w wystąpieniach pokontrolnych, jak i w informacji o wynikach kontroli. NIK wniosła o wykonanie delegacji ustawowych, zawartych w Prawie o szkolnictwie wyższym , dotyczących m.in.: zasad udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół wyższych, zasad gospodarki finansowej uczelni publicznych w zakresie precyzyjnego określenia obowiązku wyodrębniania kosztów i przychodów kształcenia w formie niestacjonarnej oraz procedur nadzoru Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego nad prawidłowym wykorzystaniem środków publicznych. Na potrzebę opracowania zmian w obowiązujących przepisach prawnych, dotyczących funkcjonowania szkolnictwa wyższego, zwrócili również uwagę eksperci zaproszeni przez NIK na panele ekspertów.

Czy w tej chwili NIK prowadzi jakieś kontrole w obszarze nauki?

Aktualnie prowadzona jest przez NIK kontrola w instytutach badawczych, szkołach wyższych i Polskiej Akademii Nauk w zakresie wykorzystania środków publicznych na naukę. Kontrolą objęliśmy jednostki, które otrzymują największe dotacje. Celem kontroli jest ocena wykorzystania środków publicznych na naukę oraz uzyskanych efektów badań naukowych (patentów, wdrożeń itp.). Zbadamy między innymi, czy sformułowane cele badawcze są osiągalne i osiągane oraz czy znajdują zastosowanie w praktyce, jak przebiegają procesy komercjalizacji wyników badań naukowych, czy system finansowania badań naukowych sprzyja komercjalizacji polskiej nauki w świecie itp.

Kiedy można się spodziewać wyników tej kontroli?

W sierpniu 2012 r.

A czy są jakieś kontrole w szkolnictwie wyższym? Jakie są plany na przyszłość?

Kontrolujemy m.in. szkoły wyższe pod kątem wykorzystania środków publicznych na badania naukowe, bowiem to one dostały najwięcej pieniędzy na ten cel. System planowania, podziału i rozliczania tych środków jest bardzo skomplikowany (m.in. zmiany celów badawczych, wydłużanie cykli badawczych, zmiany strukturalne jednostek naukowych itp.). Kontrole NIK planowane są w cyklach rocznych. Z pewnością niezwykle atrakcyjna i pożyteczna byłaby w przyszłości kontrola jakości kształcenia w szkołach wyższych.