Nauka polska i krajowe uniwersytety są „na cenzurowanym” za niedostatek osiągnięć naukowych, publikacyjnych czy też niską pozycję w międzynarodowych rankingach. I słusznie. Trzeba się zgodzić z krytycznymi ocenami, niezależnie od indywidualnych sukcesów badaczy czy zespołów badawczych. Podobnie jednak zasadne są głosy środowiska naukowego o niedofinansowaniu nauki, szczególnie jeśli uwzględnić relatywnie niski udział środków na naukę w polskim budżecie. Jest także inny, ważny moim zdaniem i niestety lekceważony aspekt funkcjonowania nauki w Polsce – warunki, jakie stwarza rozrastająca się lawinowo biurokracja. Doświadczenia ostatnich lat prowadzą mnie do sformułowania prowokacyjnego pytania, na które mam równie prowokacyjną odpowiedź. Czy system zarządzania nauką i edukacją uniwersytecką w Polsce ma na celu rozwój kadr, badań i instytucji naukowych oraz podnoszenie poziomu kształcenia? Otóż, w mojej konkluzji nie – w coraz większym stopniu zadaniem instytucji naukowych i pracowników nauki staje się spełnianie biurokratycznych wymogów i bycie w zgodzie z mniej lub bardziej absurdalnymi regulacjami prawnymi i procedurami.

Gdzie się kończy zdrowy rozsądek

Biurokracja – za Wikipedią – to „scentralizowany system organizacyjny, w którym władza powiązana jest z urzędem, ogół ludzi zajmujących się administrowaniem lub typ organizacji społecznej, charakterystyczny dla zracjonalizowanego społeczeństwa nowoczesnego”. Z autorem tej definicji można zgodzić się w dwóch kwestiach: silnie zbiurokratyzowane systemy zarządzania cechuje przyznawanie uprawnień do decydowania i kontroli w centrum władzy, czy to administracji państwowej, czy też kierownictwa dowolnej organizacji; powiązanie władzy z „urzędem” skutkuje tym, że samonakręcająca się machina biurokracji angażuje coraz więcej ludzi do zapewnienia funkcjonowania biurokratycznych systemów.

Nie do zaakceptowania jest natomiast końcowa część definicji. Biurokratyczne systemy zarządzania są, niestety, symptomem współczesności, ale są totalnie nienowoczesne. Nauka i praktyka wykształciły wiele nowoczesnych metod i narzędzi zarządzania, stanowiących zaprzeczenie biurokratycznych podejść, dowodząc zarazem ich znakomicie lepszej skuteczności i efektywności w zarządzaniu. Społeczeństwo jest zatem totalnie nieracjonalne, godząc się na biurokrację, w gruncie rzeczy wbrew własnym, społecznym interesom.

Biurokracja powszechnie kojarzona jest z procesami stanowienia coraz bardziej skomplikowanego i niezrozumiałego prawa. To jednak tylko wierzchołek piramidy biurokracji, która przechodzi dalej w kolejne poziomy: różne szczeble administracji państwowej i wewnętrznych systemów zarządzania w firmach i organizacjach, rozwijających twórczo własne biurokratyczne mechanizmy. Na samym dole piramidy jesteśmy my – praktycznie ubezwłasnowolnieni klienci wewnętrzni, zobowiązani do stosowania się do ustanowionych regulacji i obowiązujących procedur – nieważne na ile zgodnych ze zdrowym rozsądkiem i przystających do realiów życia.

Między Kafką a Orwellem

Szczególną rolę w kreowaniu administracyjnych obciążeń w instytucjach naukowych spełnia ustawa o zamówieniach publicznych. Z założenia podstawowy jej cel – oszczędne wydawanie publicznych pieniędzy – jest szczytny. Tyle tylko, że w konfrontacji z realiami życia – sądzę, że nie tylko w nauce – staje się ona często kulą u nogi, spowalniającą działania i generującą dodatkowe nakłady i koszty. Twierdzę, że spodziewane oszczędności są często iluzoryczne. A oto kilka przykładów.

Wydaje się, że nic prostszego, jeżeli dotyczy to specjalistycznego programu od jedynego dostawcy. Wystarczy wypełnić w Internecie formularz zamówienia, podać dane z karty kredytowej, a potem odzyskać zapłatę ze środków projektu badawczego. W sumie zajęłoby to dziesięć minut. Nic z tych rzeczy.

Ponieważ była to jedna z pierwszych moich potyczek z zamówieniami publicznymi, na efektach zaznaczył się brak doświadczenia. Proces zakupu przebiegał w skrócie następująco: przygotowanie „wniosku o wszczęcie postępowania”, zebranie podpisów, uzgodnienia w dwóch jednostkach uczelnianej administracji, dodatkowy wniosek o nadanie tajemniczego numeru „CPV” i oświadczenie w kwestii planu zakupów (nie było w planie), kolejne podpisy, złożenie kompletu dokumentów we właściwej jednostce, odbiór wniosku i zakup. Zaangażowanych w ten proces było 8 (!) osób, a od podjęcia decyzji do zakupu upłynęło 10 dni. Najważniejsze jest to, że szacunkowy koszt tej operacji, głównie koszt pracy oszacowany według umiarkowanych stawek, obliczyć można na 230 zł. Ktoś powie – to niewiele, koszty trzeba ponosić dla zapewnienia korzyści. Niestety korzyści tu nie ma. Cena programu w wersji akademickiej była, jaka była, a oszacowany koszt stanowił około 13 proc. tej ceny. Wartość dodana z całej operacji była ujemna, nie licząc tego, że czas poświęcony na jej przeprowadzenie mógłby być wykorzystany ze znacznie większym pożytkiem.

Bieg z przeszkodami

W pracy nauczycieli akademickich podstawowa, rutynowa działalność dydaktyczna, której bezpośrednio regulacje zamówień publicznych nie dotyczą, stanowi mniejszy udział w łącznym czasie pracy, szczególnie w odniesieniu do jednostek bardziej aktywnych na polu badań naukowych. Duża część naszej aktywności ukierunkowana jest na realizację projektów badawczych. I tu dopiero pojawiają się „schody” zamówień publicznych, przy których samo wykonanie badań jest relaksem.

Wyniki konkursów na projekty badawcze są zawsze niewiadomą, a zdobycie grantu w warunkach silnej konkurencji jest miłym zaskoczeniem. Pół biedy, jeśli do realizacji projektu wystarczy własna myśl i podstawowe „przybory” do obliczeń czy pisania tekstów. Jeśli natomiast do doświadczeń potrzebne są materiały lub sprzęt trwałego użytku, a w oczekiwaniu na niewiadome nie wprowadzono odpowiednich zakupów do planu zamówień publicznych – to już gorzej. Można jednakże, po zmitrężeniu odpowiedniej ilości czasu, przez tę przeszkodę przebrnąć. Jeśli jednak konieczne jest ogłoszenie przetargu, to na ogół mijają miesiące. Bywa, że opóźnia to podjęcie eksperymentów czy innych prac projektowych, a termin realizacji projektu nie podlega dyskusji.

Mogą pojawić się też wymierne straty finansowe, jeżeli w drodze przetargu dokonuje się zakupu środków trwałych, refundowanych w projektach unijnych w postaci amortyzacji. Im później dokonamy zakupu, tym mniejsza część jego wartości może być sfinansowana ze środków projektu. Oznacza to, że wydając mniej ze środków zewnętrznych, dofinansowuje się inwestycje w większym stopniu ze środków własnych, a zarazem publicznych, które ustawa o zamówieniach publicznych ma z założenia chronić.

W dopełnieniu obrazu projektowej „kuchni” trzeba wspomnieć o zatrudnianiu do realizacji projektów wykonawców niebędących pracownikami własnej instytucji, co wiąże się z zawieraniem stosownych umów cywilnoprawnych. Takich wykonawców angażuje się jako ekspertów w danej dziedzinie albo do wykonania prostych czynności badawczych i technicznych (np. doktoranci lub studenci). Po co zatem uciążliwe, czasochłonne wypełnianie wniosków i notatek z uzasadnieniami wyboru określonej osoby, często formalnie zgłoszonej jako wykonawca w projekcie, i zbieranie niezbędnych podpisów? W zasadzie każdy wydatek związany z realizacją projektów i innych nierutynowych działań wymaga tego samego: wniosek, notatka z uzasadnieniem, zebranie ofert itp.; wszystko opatrzone niezbędnymi podpisami i pieczątkami, niezależnie od tego, czy dotyczy kwoty 10 tys., czy 100 złotych. To zwyczajnie przekracza granice absurdu.

Jeżeli dodać nieuniknione czynności organizacyjne i rozbudowane raportowanie, obciążenie biurokratycznymi pracami jest tak duże, że po latach zmagania się z zewnętrzną i rodzimą biurokracją przestaję się dziwić temu, że niektórym „nie chce się chcieć” i ograniczają swoją aktywność badawczą. Trzeba zarazem podkreślić, że na ogół profesor, a tym bardziej adiunkt, w instytucji badawczej nie ma do dyspozycji armii sekretarek i pomocy technicznych. Administracyjne obciążenia skutecznie zatem pochłaniają czas pracowników, którzy powinni przede wszystkich zajmować się badaniami i pisaniem naukowych publikacji.

Historia jednego przetargu

Przed wielu laty, w ramach edukacyjnego projektu finansowanego ze środków UE, kupiłem dla mego wydziału około 40 komputerów, jeszcze przed wejściem w życie ustawy o zamówieniach publicznych. Jedna z moich współpracowniczek spędziła 2 dni przy telefonie (było to w epoce przedinternetowej) i znalazła dostawcę, który oferował najlepsze warunki. Wynegocjowałem dodatkowy upust i po dwóch tygodniach na biurkach stanęły pierwsze komputery. Po blisko 20 latach miałem okazję śledzić losy przetargu na dostawy sprzętu komputerowego, który organizowali moi koledzy – młodzi pracownicy nauki. Z pewnością nie jest to właściwy sposób wykorzystania ich potencjału intelektualnego, ale, jak przystało na młodych ludzi z pokolenia doby informatyzacji, mają oni potrzebną wiedzę techniczną. Nie wnikając w szczegóły, przedstawiam poniższe podsumowanie: okres realizacji od decyzji o zakupie do pierwszych dostaw – 5 miesięcy!; dziesięć (!) osób zaangażowanych w różnym stopniu w przeprowadzenie przetargu; łączny nakład pracy – co najmniej 60 osobogodzin; zużycie papieru – co najmniej 500 kartek; szacunkowy koszt przeprowadzenia przetargu – 2800 zł (blisko 12 proc. wartości kontraktu); problem – oferent najkorzystniejszy pod względem ceny nie w pełni wywiązał się z warunków określonych w specyfikacji; wartość dodana – ujemna: 1200 zł (uwzględniając zakup po nieco wyższej cenie, ale w pełni zgodny ze specyfikacją przetargu).

Humor zeszytów czy oddział zamknięty

Czasami mam nieodparte wrażenie, że twórczy, zbiorowy wysiłek wszelakiego rodzaju biurokratów i administratorów zmierza w tym drugim kierunku. Być może, wykazując pewną nadaktywność w podejmowaniu różnych zadań, jestem nadmiernie zbulwersowany nagromadzeniem biurokratycznych atrakcji w mojej działalności, stąd też bierze się ostre ich postrzeganie. Jak jednak można inaczej podchodzić do takich oto, przykładowych przypadków.

Miewam zagranicznych gości, sam również odbywam wizyty. Jest przyjętym zwyczajem, by zaprosić gościa na obiad czy kolację. Oprócz prostej gościnności ma to ważny wymiar biznesowy, bo współczesna nauka, w sensie zdobywania środków, takiego wymiaru coraz bardziej nabiera. Odwiedzam więc czasem lokale gastronomiczne i rozliczam, bynajmniej niewygórowane, rachunki. Rozliczając rachunek, muszę dołączyć „notatkę”, podając wszystkie szczegóły (mimo, że są one podane na fakturze), ponadto inne dane, a przede wszystkim „uzasadnienie wyboru restauracji” . Jak dotąd pomysłów mi nie brakuje, tylko po co!

Na szczęście dotąd nikt nie wpadł na pomysł, by wyłonić jedną restaurację w drodze przetargu, bo strach pomyśleć co by było, gdyby zwycięzca położony był na przeciwnym krańcu miasta. Powstał za to pomysł przetargu na dostawcę drobnych usług gastronomicznych, w ślad za czym ja, jak i wielu moich kolegów, otrzymaliśmy żądanie zaplanowania takich usług na okres 18 miesięcy! Otrzymaliśmy też narzędzie wspomagające – zestaw przykładowych, około 100 różnego rodzaju potraw.

Są w Polsce realizowane projekty badawcze finansowane w 50 proc. ze środków krajowych i w 50 proc. ze środków kraju spoza UE. Należą się wyrazy wdzięczności za to dofinansowanie. Jest jednak pewien zgrzyt. Otóż, ktoś wymyślił zakrawającą na kpinę zasadę rozliczania każdego wydatku – dokładnie po połowie z każdej kupki pieniędzy. Skutek jest taki, że niezależnie od tego, czy dotyczy to wydatku 2, czy 20 tys. zł, przeliczenia według kursów walutowych muszą się odbywać z dokładnością do 4 miejsc po przecinku. Nawet jeżeli jest jakieś „księgowe” uzasadnienie, to czy można wpaść na taki pomysł? Jak widać można, tylko czemu mrówcza praca z tym związana ma służyć?

Trochę mi wstyd podawać tego rodzaju przykłady – niepoważne pojedynczo, ale ponuro marnotrawiące ludzką energię w swojej masie. Nie zawaham się użyć zdecydowanego stwierdzenia, że obecne wymogi ustawy o zamówieniach publicznych mają znamiona szkodnictwa gospodarczego. Generują znaczące koszty funkcjonowania służb zamówień publicznych, składając się na gigantyczną zapewne kwotę w skali kraju. Warto byłoby te koszty skalkulować. System zamówień publicznych zakłóca mechanizmy rynkowe, niekoniecznie daje oszczędności, a przede wszystkim angażuje czas wielu ludzi w wykonywanie czynności nieproduktywnych. Ma to również swój szkodliwy wymiar w znaczeniu zamieniania umiejętności menedżerskich na procedury administracyjne, które nigdy nie zdołają uwzględnić całego zróżnicowania rzeczywistości, ograniczając przy tym zdroworozsądkową swobodę działania.

Analizując swoją działalność na polu zarządzania projektami, mogę powiedzieć jedno – bez proceduralnych ograniczeń wydatkowałbym te same pieniądze (w kilku przypadkach nawet oszczędniej), na te same cele, ale bez zbędnej biurokracji.

Spirala biurokracji

Mając za sobą wiele już lat pracy w jednej instytucji akademickiej, ze smutkiem obserwuję rozrastanie się pajęczyny wewnętrznej biurokracji. Dochodzę do konkluzji, że dzieje się to za sprawą dwóch, sprzężonych ze sobą mechanizmów: rozbudowywania zewnętrznych procedur prawnych i kontrolnych oraz obawy przed odpowiedzialnością lub/i gniewem równie wystraszonych zwierzchników.

I tak, zamiast delegowania uprawnień i odpowiedzialności mamy wydłużające się procesy decyzyjne, zamiast doskonalenia i upraszczania formalnych procedur doświadczamy z góry nieudanych prób drobiazgowego regulowania wszelkiej aktywności, zamiast koncentracji na rozwoju i efektach priorytetem staje się spełnienie wymogów formalnych. Jest to szczególnie przykre w odniesieniu do instytucji akademickich, które powinny się cechować nieskrępowaną swobodą myśli.

W kategoriach rzeczy śmiesznych i smutnych zarazem mogę dać przykład sformułowania szczególnego wymogu przez polską jednostkę finansującą projekt fundowany ze środków unijnych. Aby w instytucji finansującej projekt zmienić numer faksu zgłoszony w zaakceptowanym już wniosku na projekt, trzeba ponownie wysłać kilkudziesięciostronicowy wniosek w formie elektronicznej i papierowej (!) z nowym numerem faksu.

Bez wątpienia praźródłem jest stanowione prawo, które próbuje coraz bardziej regulować, rozbudowując nieustannie wcześniejsze rozwiązania. Im bardziej złożone i mniej zrozumiałe regulacyjne mechanizmy prawa, tym większa potrzeba kontroli ich przestrzegania. Zarazem geometrycznie wzrasta prawdopodobieństwo, że świadomi swojej misji kontrolerzy znajdować będą większe lub mniejsze uchybienia. Mam przy tym wrażenie, że im mniej rzeczywistych uchybień znajdują, tym usilniej ich poszukując, sięgają do rzeczy drobnych i nieistotnych, bo w przeciwnym razie mogliby zostać posądzeni o brak odpowiedniej staranności. Jak już nie da się niczego innego znaleźć, to można „przyłapać” kierownika projektu na poważnym wykroczeniu, które na pewnym szkoleniu polegało na podaniu uczestnikom cukru w cukiernicy zamiast w torebkach, jak zadeklarowano w pewnym bardzo szczegółowym wniosku projektowym. A co będzie, jeśli nie zgodzi się liczba kupionych długopisów, jaką musiał zaplanować znany mi kierownik projektu realizowanego po 2 latach od przygotowania wniosku? To ma swoje konsekwencje w nakręcaniu spirali biurokracji. W reakcji na wysiłki kontrolerów tworzone są bowiem, lub rozwijane, coraz bardziej szczegółowe wewnętrzne regulaminy i procedury. Niestety, im bardziej drobiazgowe, tym więcej dostarczają szans kolejnym „kontrolerom”, bo upraszczające rzeczywistość, najczęściej tworzone bez konsultacji z tymi, którzy znają realia, nie są w stanie uwzględnić wszystkich sytuacji niemieszczących się w gorsetach przyjętych reguł.

Nakręcanie spirali biurokracji ma swój ciąg dalszy, a siłą sprawczą jest czynnik strachu – przejawia się on piętrzeniem trudności na indywidualnych stanowiskach administracyjnych i unikaniem podejmowania decyzji. Sądzę, że w każdej instytucji, nie tylko akademickiej, ten mechanizm się ujawnia, na szczęście nie wszędzie jednakowo silnie skali, w zależności od kultury organizacyjnej i poziomu zdroworozsądkowego myślenia.

Czy można zatrzymać błędne koło?

Obserwując przejawy grupowej, społecznej paranoi (nie tylko na polu biurokracji), jestem niestety pesymistą. Podstawowy problem tkwi, moim zdaniem, w braku oporu przeciwko nakręcaniu spirali biurokracji. Mam tu wręcz pretensję do wielu moich kolegów, a w zasadzie do wszystkich „ofiar” biurokratycznych systemów, że nie dość energicznie występują przeciwko absurdom biurokracji. Ba, często słyszę zdanie: „Nie warto z tym walczyć, sam i tak nie poradzisz”. Zgoda, jednostkowe sprzeciwy nie mogą nic zmienić. Ale może warto byłoby przejąć się choć trochę zdaniem Jacka Welcha, legendarnego lidera i autora spektakularnych sukcesów korporacji General Electric, który mówił do swoich pracowników: „Nie przejmuj się, jeśli trafisz na odrobinę biurokracji, dopóki osiągamy wyniki. Jeśli cię jednak denerwuje, wydrzyj się na nią. Kop w nią. Krzycz na nią. Rozbij ją!”. Gdyby każdy się do tej sugestii stosował, może byłoby trochę rozsądniej, taniej i efektywniej.

Mam również pretensję do wszystkich „architektów biurokracji”, na wszystkich szczeblach piramidy biurokracji, za kreowanie systemów, w których przestrzeganie przepisów staje się ważniejsze od realizacji celów, do jakich są powoływane organizacje, za tworzenie niespójnych, niezrozumiałych, nadmiernie rozbudowanych przepisów prawa, czy wreszcie za uporczywy formalizm, sięgający niekiedy granic absurdu.

Zrozumiałe jest, że pewna formalizacja działań w demokratycznym państwie, tak jak i w dobrze funkcjonującej organizacji, jest niezbędna. Trzeba jednakże eliminować biurokratyczne absurdy na wszystkich szczeblach. Niepowodzenie w przełamywaniu spirali biurokracji oznacza szkodliwe skutki społeczne i gospodarcze, wynikające przede wszystkim z marnotrawienia ludzkiej energii na nieproduktywne działania.