Nowelizacją Prawa o szkolnictwie wyższym (PSW) z 18.03.2011 r. wprowadzono nowy art. 99a, z mocą obowiązującą od 1.01.2012 o treści: „Uczelnia nie pobiera opłat za rejestrację na kolejny semestr lub rok studiów, egzaminy, w tym egzamin poprawkowy, egzamin komisyjny, egzamin dyplomowy, wydanie dziennika praktyk zawodowych, złożenie i ocenę pracy dyplomowej oraz wydanie suplementu do dyplomu”. Historia powstania tej regulacji sięga medialnej wrzawy wokół stanowiska MNiSW z 26.10.2007 r. (DSS-621/30/BS/07), w którym czytamy, iż egzamin poprawkowy „jest procedurą zaliczenia przedmiotu, a nie „powtarzaniem zajęć dydaktycznych”, za które można pobierać opłaty, ponadto z żadnego obowiązującego przepisu nie wynika, że uczelnie mogą pobierać opłaty za egzamin poprawkowy, zatem w opinii ministerstwa uczelnie nie powinny pobierać opłat za egzaminy poprawkowe, które przysługują z mocy regulaminu studiów”.

Problem uwypuklił w ostatnich dniach swego urzędowania minister prof. Michał Seweryński, który w liście do rektorów wskazał, że „Kwestia ta jest materią ustawową i nie może być w inny sposób uregulowana w aktach wewnętrznych wydanych przez uczelnie”. Na fali medialnej presji niektóre uczelnie zaniechały pobierania takich opłat, ale niektóre (jak wnoszę z listu rzecznika praw studenta do MNiSW z 13.11.2008) zmieniły jedynie treść formularza opłat, zamiast „za egzamin” wymagały opłat za powtarzanie zajęć, których realnie powtarzać nie trzeba było, wystarczyło zdać egzamin.

Mimo deklaracji interweniowania i propagowania przez Parlament Studentów RP formularza żądania zwrotu opłat pobranych przez uczelnie „za egzamin” nie słyszałem, by ktoś zdobył się na precedensowy pozew o zwrot opłat. Być może słabość w egzekwowaniu istniejącego przepisu skłoniła do poparcia propozycji nowelizacji, mającej – w zamyśle – jednoznacznie rozstrzygnąć, że za egzaminy uczelnie opłat nie pobierają. W skrócie chodziło bowiem o zapobieganie ryzyku „wydłużania drogi do dyplomu” lub „czerpaniu przez uczelnie korzyści finansowych z własnych dydaktycznych niepowodzeń” obrazowanej koniecznością powtórnego egzaminowania (jak wskazano we wspomnianym liście rzecznika praw studenta).

Ważnym argumentem było także przyjęcie, iż skoro uczelnie niepubliczne mogą pobierać opłaty za studia, to odrębna opłata za egzamin, który z mocy regulaminu tych studiów był ich składową częścią, prowadziłoby do podwójnego płacenia. Wobec zaś uczelni publicznych podnoszono wątpliwości, czy można uznać sam egzamin za „usługę związaną z kształceniem”. Na marginesie: na tle pisma MNiSW z 26.10.2007 ciekawa byłaby dyskusja, czy np. egzamin dodatkowy, nieprzysługujący z mocy regulaminu, taką „usługę” mógłby stanowić. Nawet jeśli ewentualnie tak, to bez umocowania w regulaminie studiów trudno byłoby uznać jakikolwiek administracyjnoprawny skutek takiego egzaminu.

Na kłopoty – nowelizacja

W sprawę włączył się także rzecznik praw obywatelskich Janusz Kochanowski, który napisał do ministra nauki: „Wydaje się jednak, iż rację ma Parlament Studentów podnosząc, że pobieranie dodatkowych opłat za egzaminy poprawkowe w sytuacji wnoszenia opłat za studia jest niedopuszczalne, skoro ewentualny egzamin poprawkowy jest uznawany za element toku studiów”. Pani minister Kudrycka odpisała: „Przeważa jednak pogląd, iż uczelnie niepubliczne nie są związane” art. 99 ust. 1-3 (DSS-01-195/34/TB/08), dodając: „widzę potrzebę precyzyjnego ustawowego uregulowania kwestii odpłatności za usługi edukacyjne, poprzez określenie zamkniętego katalogu opłat pobieranych zarówno przez uczelnie publiczne, jak i niepubliczne”.

PSRP jeszcze 10.05.2010 na swej stronie www pod hasłem „Upodmiotowienie podstawą zmian”, postulował „katalog świadczeń edukacyjnych, za który uczelnie mogą pobierać opłaty”. Ale skoro pani poseł Krystyna Łybacka w sprawozdaniu komisji sejmowej (biuletyn z obrad Sejmu z 1.02.2011, str. 46) powiedziała, że „udział Parlamentu Studentów i wszystkie postulaty tegoż zostały w pełni skonsumowane w trakcie procesu legislacyjnego”, pozostaje chyba uznać, że żądany przez PSRP „katalog” w ustawie się znalazł lub PSRP zmienił zdanie. A może… taki katalog już tam był? Przynajmniej w odniesieniu do uczelni publicznych stanowi go przecież właśnie art. 99 ust. 1, zawierający listę usług, za jakie uczelnia może pobierać opłaty. Nie wykluczam, że gdyby za stanowiskiem MNiSW poszło precedensowe i nagłośnione zaangażowanie organizacji lub samorządów studenckich w sądowe sprawy konkretnych studentów, być może sięgnięcie po nowelizację nie byłoby konieczne. Tym samym być może nie pojawiłby się problem art. 99a, który – paradoksalnie – inspiruje interpretacje niekorzystne dla studentów przyjętych przed jego wejściem w życie.

Tak czy owak, dodany art. 99a wymienia wprost konkretne czynności, za jakie uczelnia nie pobiera opłat. Na tle jego brzmienia pojawiają się pytania, czy uczelnia, zwłaszcza publiczna, wiązana dyscypliną finansów publicznych – a contrario – za inne czynności obowiązkowo pobiera opłaty? W mojej ocenie art. 99a wskazuje, czego nie można w ogóle rozważać jako usług, o jakich mowa w art. 99 ust. 1-3. Nawet niefortunne, powiedzmy – zbiorcze ujęcie „usług” jako „kierunku” – w art. 99 ust. 1 b PSW nie niweluje zasady powiązania w uczelniach publicznych dopuszczalnej odpłatności z usługami, bo ta opiera się na treści art. 70 ust. 2 Konstytucji („Ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością”).

W ustawie nowelizującej z 18.03.2011 mamy bowiem art. 29 ust. 2 pkt 2, a w nim czytamy: „Studenci przyjęci na studia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz w roku akademickim 2011/2012 (…) wnoszący opłaty za kształcenie wnoszą opłaty na dotychczasowych zasadach do końca okresu studiów przewidzianego w programie i planie studiów”. Ograniczając zakres niniejszych rozważań pomińmy zagadnienie, czy na tle regulacji sprzed nowelizacji byli w Polsce w uczelniach publicznych studenci „wnoszący opłaty za kształcenie”, czy tylko za „usługi”, o jakich mowa w art. 99. Opierając się na cytowanym przepisie, część interpretujących wskazuje, że wprowadzone art. 99a „zakazy opłatowe” obowiązują dopiero studentów przyjętych w roku akademickim 2012/13, bo „zakazy opłatowe” z art. 99a uznają za część owych „zasad” z art. 29.

Przybliżenie problemu

Tym samym „zakazy opłatowe” miałyby „chronić” dopiero studentów przyjętych w roku akademickim 2012/13. Wspomniany wyżej paradoks polega zaś na tym, że dodanie art. 99a jest używane na poparcie tezy, że jego pojawienie się zmienia dotychczasowe zasady, a nawet pośrednio „sankcjonuje” opłaty za poprawki pobierane przed jego zaistnieniem. W przeciwnym narożniku interpretacyjnego ringu wskazuje się na odrębne przepisy przejściowe (dla art. 99a jest „przejściowość” nie w art. 29, a w art. 38 ustawy z 18.03.2011) i daty wejścia w życie (art. 99a – 1.01.2012, wobec „przejściowości” określanej latami akademickimi dla art. 29 i „dotychczasowych zasad”). No i przecież art. 99a dotyczy „pobierania”, a nie „wnoszenia” opłat.

Ale poważnie mówiąc – termin „wnoszenie opłat” występował dotychczas w następujących artykułach PSW: 44 ust. 1 pkt 4 (sposób wnoszenia opłat przez cudzoziemców), 94 ust. 5 (niedoszłe dotacje dla uczelni niepublicznych na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów i doktorantów „stacjonarnych”), 192 ust. 4 pkt 6 (nostryfikacja) i 269 (przepis przejściowy ustawy z 2005 r.). W nowelizacji dodano „wnoszenie opłat” w art. 170a, wprowadzającym limitowanie korzystania z zajęć oraz podejmowania i kontynuowania studiów bez takowego „wnoszenia”. I to z tymi regulacjami wiązałbym art. 29.

W ustawie występuje także pojęcie „zasad pobierania opłat”. Nie wnikając jednak w różnice między wnoszeniem a pobieraniem warto podkreślić, że tu wprowadzono pewne zmiany w stosunku do zasad dotychczasowych, czyniąc jeszcze wyraźniejszą cywilnoprawną metodę związania studenta opłatami „za studia” lub „usługi” wskazane w ustawie. Nowe zasady pobierania opłat to ustalanie ich (ale już nie „szczegółowo”) przez senat uczelni publicznej w sposób wiążący rektora (a nie studentów) przy zawieraniu umów ze studentem, także w zakresie usług edukacyjnych. Dla uczelni niepublicznych dodano w art. 99 ust. 4 zakaz „przekraczania kosztów”, analogiczny do obowiązującego w uczelniach publicznych.

Trudno uznać rejestrację na kolejny rok czy semestr lub dopuszczenie do egzaminu, a więc czynności administracyjne wynikające z regulaminu studiów, za świadczenie cywilnoprawne. Opłaty za czynności administracyjne określa prawo powszechnie obowiązujące, np. rozporządzenie o opłacie rekrutacyjnej, czy przepisy określające opłatę za wydanie dyplomu, a nie przepisy uczelniane. Nie wszystko musiało być przed nowelizacją wprost zakazane, by uznać, że nie za wszystko można pobierać opłatę. Przecież w Prawie o szkolnictwie wyższym nie było i nie ma wprost ujętego zakazu pobierania opłat za wydanie decyzji o przyznaniu stypendium socjalnego, a jednak nie budzi to wątpliwości.

Propozycja interpretacji

Tak więc proponuję art. 99a odczytać jako potwierdzający, że wymienione w nim zdarzenia nie mogą (ale i nie mogły nigdy) być usługami, o jakich mowa w art. 99. Nie jest więc klasycznym lex specialis , zawierającym wyjątki od art. 99 ust. 1. W tym sensie nie kreuje on nowości normatywnej, którą można by analizować pod kątem „dotychczasowych zasad”. Jego pojawienie się stanowi bardziej wyraz słabości egzekucji norm już istniejących niż kreowania nowych. Stąd argument, iż wprowadzenie „zakazów opłatowych” zachwiało bilansem i zmusiło uczelnię publiczną do rewizji kwoty w umowie, jest kulawy o tyle, o ile taka uczelnia nie miała i przed nowelizacją prawa pobierania opłat za to, co usługą z art. 99a być nie mogło.

Ale co z uczelniami niepublicznymi? Przecież wobec nich nie było obowiązku „kasowania jedynie za usługi”, bo wg niezmienionego fragmentu art. 99 ust. 4 „Zasady pobierania i wysokość opłat w uczelni niepublicznej określa organ wskazany w jej statucie”. Czy więc wobec nich art. 99a wprowadza normatywną nowość, a art. 29 ust. 2 odracza jej stosowanie? Szukając odpowiedzi należy jednak pamiętać, że być może nie wszystko może uczelnia (także niepubliczna) uczynić przedmiotem świadczenia wzajemnego, tj. takiego, któremu ma odpowiadać świadczenie opłaty przez jej studenta, odrębnego od świadczonych „studiów”. Trudno za takowe uznać realizowanie jej obowiązku regulaminowego czy wręcz wynikającego z prawa powszechnie obowiązującego (rejestracja na kolejny semestr, wydanie suplementu itp.).

Jeśli zechcemy odczytać art. 29 ust. 2 pkt 1 jako skorelowany z art. 99 ust. 1 pkt 1a (opłaty za usługi związane z kształceniem na drugim lub kolejnym kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej dopiero dla przyjętych w roku akademickim 2012/2013), to dlaczego nie postrzegać art. 29 ust. 2 pkt 2 jako utrzymującego dotychczasowe zasady „wnoszenia opłat” za korzystanie z zajęć na studiach stacjonarnych, czyli zamiast nowej reguły z art. 170a ust. 2 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 1b) – dotychczasowe limitowanie programem wg art. 99 ust. 1 pkt 4)? Wtedy „zakazy opłatowe” z art. 99a mogą okazać się pojęciem tym bardziej normatywnie odbiegającym od pojęcia „dotychczasowych zasad” wnoszenia opłat ujmowanego w art. 29 ust. 2.

Refleksja ogólna

Stanowisko MNiSW zawarte na stronie www resortu (http://www.nauka.gov.pl/index.php?id=2531 „Zapytaj o reformę…” – choć bez opatrzenia datą i nazwiskiem autoryzującego wyświetlane treści), wedle którego: „od 1 stycznia 2012 r. uczelnie publiczne i niepubliczne nie mogą pobierać opłat za rejestrację na kolejny semestr lub rok akademicki, egzamin, w tym egzamin poprawkowy, egzamin komisyjny, egzamin dyplomowy, wydanie dziennika praktyk zawodowych, złożenie i ocenę pracy dyplomowej oraz wydanie suplementu do dyplomu. W związku z powyższym uczelnie, które nie odstąpiły od pobierania ww. opłat, zawierają ze studentami umowy począwszy od roku akademickiego 2011/2012, uwzględniające postanowienie o pobieraniu ww. opłat nie dłużej niż do 31 grudnia 2011 r.” – w mojej ocenie, uwzględniając powyższe rozumowanie – niepotrzebnie eksponuje jako datę graniczną „niemożności” pobierania danych opłat dzień 1 stycznia 2012.

Być może przez to „duch” ministerialnej interpretacji „ociera się” o ingerencję w istniejące ewentualnie odmienne stosunki umowne, a za mało w nim przekonywania opartego na interpretacyjnym charakterze art. 99a i kontekście jego powstania, które służyłyby jako wsparcie dla niełączenia go z art. 29 ustawy nowelizującej, ujętego przez MNiSW słowami: „Przepisy art. 29 ustawy z dnia 18 marca br. zawierają regulacje w zakresie odpłatności za kształcenie studentów, o którym mowa w art. 99 ust. 1 znowelizowanej ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym , prowadzone w uczelniach publicznych i nie dotyczą art. 99a”. Ponadto, jeśli MNiSW dodaje, iż: „Przepis art. 99a powinien dotyczyć również studentów, z którymi podpisano umowy przed 1 października 2011 r.”, to zabrakło mi wyjaśnienia opartego na braku w nim normatywnej nowości, za to nasunęło się przekorne pytanie, czy „powinien” nie oznacza, że jednak może „nie dotyczy”.

Ostatnie zdanie w poruszanej tu materii należeć powinno do sądów. Moje ograniczę do wniosku, że przez „ręczne sterowanie nowelizacyjnym joystickiem” w ramach legislacyjno-etatystycznej metody organizacji społeczno-gospodarczej rzeczywistości jesteśmy wyraźnie bogatsi… o liczne przepisy, dyskusje, interpretacje, komentarze, wdrażania i rozważania na tematy podobne do tego, jaki tu zgłębiamy. Za to i przez to ubożsi jesteśmy o dobra realnie wartościowe, jakich nie wytworzymy z braku czasu na te tematy poświęconego. Ale już nikt nie powie, że nic nie zrobiono dla studentów, by zapobiegać ich „łupieniu na poprawkach”.