Wydatki na B+R (rządowe i prywatne) państw OECD rosną w kolejnych dekadach. Wzrost jest bardzo zróżnicowany. Licząc w cenach stałych, od roku 1963 (początki statystyki B+R OECD) do dziś wydatki amerykańskie wzrosły niemal czterokrotnie, brytyjskie – ponad dwukrotnie, francuskie – 4,6-krotnie, niemieckie 4,8-krotnie, ale austriackie aż 38-krotnie! Także średnia wydatków na B+R państw OECD, mierzona w procentach PKB, w kolejnych dekadach powoli i stopniowo rosła. Średnia ta, podobnie, kryje w sobie wielkie zróżnicowanie pomiędzy poszczególnymi krajami: np. GERD/PKB USA w ciągu ostatniego półwiecza spadł w Stanach Zjednoczonych (z 2,91 proc. w 1967 do 2,79 proc. w 2008) i w Wielkiej Brytanii (z 2,28 proc. w 1964 do 1,82 proc. w 2010), natomiast dramatycznie wzrósł w Austrii (z 0,26 proc. w 1963 do 2,75 proc. w 2010) i w Szwecji (z 1,23 proc. w 1964, do 3,62 proc. w 2009).

Zryw do wzrostu

Patrząc na dynamikę GERD/PKB w krajach OECD, często obserwujemy sytuację, gdy - po przekroczeniu pewnego poziomu GDP per capita – krajowe wydatki na B+R szybko rosną, aż po kilku dekadach, po osiągnięciu innego, wyższego poziomu rozwoju gospodarki, wzrost wygasa, zatrzymuje się lub nawet cofa. W niektórych państwach „zryw do wzrostu” nastąpił w latach poprzedzających powstanie statystyki OECD (np. w Wielkiej Brytanii i we Francji) i obecnie wydatki na B+R ustabilizowały się lub nawet maleją, choć czasem na wyjątkowo wysokim poziomie (np. w Izraelu 4,25 proc. w 2010); w innych – np. w Turcji czy Argentynie – zryw właśnie następuje; w jeszcze innych – np. w Austrii, Danii, Finlandii, Korei, na Tajwanie i w Chinach – okres szybkiego wzrostu trwa; wreszcie, na wielkich połaciach świata zryw do stałego wzrostu jeszcze nie wystąpił (np. w Rumunii).

Wielka Brytania najwyższy jak dotąd poziom krajowych wydatków na B+R (mierzonych w GERD/PKB) osiągnęła w roku 1964 (2,28 proc.), Stany Zjednoczone – w roku 1967 (2,91 proc.). Szczyt w przypadku Niemiec przypadł na rok 1987 (2,78 proc.), a Włoch na rok 1990 (1,25 proc.). Belgia i Kanada, które w roku 1963 miały zbliżone do siebie wskaźniki (0,98 proc. i 0,96 proc.), najwyższy poziom wydatków GERD/PKB wykazały w tym samym 2001 r. (2,1 proc.). Jednak większość państw rozwiniętych aż do ostatnich lat zwiększała swoje wydatki – największy wzrost odnotowały Korea (z 0,25 proc. w 1963 do 3,36 proc. w 2008), Finlandia (z 0,73 proc. w 1969, do 3,69 proc. w 2009), Austria, Szwecja i Dania; znacznie niższy – Portugalia, Irlandia i Hiszpania (z 0,14 proc. w 1964 do 1,38 proc. w 2009).

Jeśli wskaźnik GERD/PKB jest tak silnie skorelowany ze wskaźnikiem GDP per capita , warto (pamiętając o wszystkich zastrzeżeniach metodologicznych, wśród nich dotyczących znaczenia różnych faz rozwoju techniki) spytać, ile w przeszłości wydawały na B+R kraje OECD w chwili, gdy osiągały dzisiejszy poziom rozwoju gospodarczego Polski. Na podstawie danych Angusa Maddisona można stwierdzić, że GDP per capita Polski (2009) Stany Zjednoczone i Szwajcaria osiągnęły w I połowie lat 1950., większość państw zachodniej Europy w okresie między połową lat 1960. a połową lat 1970., natomiast Hiszpania, Irlandia, Portugalia, Grecja i Korea – od drugiej poł. lat 1980. do drugiej połowy lat 1990. Z tych wszystkich państw – mając dzisiejszy PKB na głowę Polski – mniej na B+R niż dzisiejsza Polska (0,68 proc. w 2009) wydawały Grecja (0,43 proc.), Portugalia (0,49 proc.), Austria (0,58 proc.) i Hiszpania (0,6 proc.); natomiast w większości państw wskaźnik GERD/PKB przy dzisiejszym poziomie PKB per capita Polski był wyższy – np. 0,79 proc. w Irlandii, 0,8 proc. we Włoszech i Danii, 1,83 proc. w Niemczech, 1,95 proc. we Francji oraz aż 2,4 proc. w Korei.

Także w przeszłości kraje OECD osiągały dzisiejszy wskaźnik GERD/PKB Polski (0,68 proc. w 2009), mając z reguły GDP per capita niższy od obecnego wskaźnika dla Polski (10 637 w 2009, wg Maddisona); np. Włochy – 8 454 (1967). Wyjątkiem były m.in. Grecja, Portugalia i Hiszpania, które obecny poziom GERD/PKB Polski uzyskały, gdy ich GDP per capita był wyższy od obecnego dla Polski. Austria – przypadek ciekawy dla Polski, m.in. ze względu na podobieństwo znaczenia sąsiadujących Niemiec dla „pościgu cywilizacyjnego” – osiągnęła w I połowie lat 70. obecny wskaźnik GERD/PKB Polski przy zbliżonym do obecnego polskiego PKB per capita .

Czynniki wzrostu

Skoro – pomimo wszystkich opisanych zróżnicowań – powszechną tendencją jest wzrost wydatków na B+R w krajach OECD, warto zapytać, czy z biegiem lat środki – rządowe i prywatne – wydaje się mniej czy bardziej wydajnie (stosunek wkładu finansowego do rezultatów, takich jak publikacje, cytowania, patenty oraz nowe produkty i procesy) i efektywnie (stosunek wkładu do takich zmiennych ekonomicznych, jak konkurencyjność, produktywność czy eksport).

Jest oczywiste, że ze względu na odmienne struktury gospodarek i strategie rozwojowe oraz interferencję różnych czynników gospodarczych (takich jak np. światowa koniunktura) odpowiedź na pytanie o wydajność i efektywność wydatków na B+R może być tylko niepewna i hipotetyczna. Do uświadomienia sobie trudności oceny wystarczy tylko jeden przykład. Imponującemu wzrostowi gospodarczemu Korei Południowej towarzyszyło zwiększenie udziału w (stale rosnącej) puli patentów amerykańskich z 0 proc. (1963) do aż 4,7 proc. (2010), podczas gdy w tym samym czasie udział Austrii, innego kraju, który szybko odrabiał opóźnienia, inwestując w B+R, spadł z 0,45 proc. (1963) do 0,29 proc. (2010). W porównaniu z Austrią, rozwój Korei był w znacznie silniejszym stopniu oparty na technologiach patentowanych międzynarodowo (np. samochodowych); nie znaczy to, że wkład B+R w rozwój gospodarczy Austrii był nieistotny. Po prostu wskaźnik patentowy nie ujmuje w pełni roli B+R w rozwoju gospodarczym.

Jak wykazano, wydajność i efektywność wydatków na B+R (rządowych i prywatnych) zależy od osiągniętego poziomu gospodarczego (mierzonego przez PKB per capita ) i wzrasta, gdy gospodarka się rozwija. Inaczej mówiąc, im wyższy poziom rozwoju gospodarczego, tym także wyższa „stopa zwrotu” z inwestycji w B+R. W Europie wyróżniają się pod tym względem Szwecja, Dania, Finlandia, Niemcy i Austria – kraje wybijające się także w skali ogólnych wydatków na B+R.

Jedną z przyczyn tego stanu jest fakt, że w większości państw w miarę wzrostu gospodarki rośnie udział prywatnego B+R w GERD, a prywatni inwestorzy mają lepsze instrumenty i silniejszą determinację do oceny (szczególnie krótko i średnioterminowej) rentowności wydatków na B+R.

Inną przyczyną jest zmiana charakteru oraz zakresu zastosowań i wydatków na B+R w miarę wznoszenia się na kolejne szczeble rozwoju gospodarczego. Np. w Korei, w fazie opartej na wykorzystywaniu taniej siły roboczej (lata 1960. i 1970.), gdy rolą B+R był przede wszystkim „zwiad technologiczny”, wydatki na B+R (GERD/PKB) wzrosły z 0,25 proc. do 0,75 proc.; w fazie inwestycji w nowoczesne urządzenia, procesy i produkty technologiczne (połowa lat 1970. – połowa lat 1990.) dokonano skoku do 2,3 proc.; w fazie zbliżania się do frontu technologicznego, gdy gospodarkę koreańską pchały innowacje i komercjalizacja nowych technologii (lata 1990. i 2010.) – GERD/PKB wzrósł do 3,4 proc.

Ale, jak dowodzi raport An Analysis of the efficiency of public spending and national policies in the area of R&D (2009), w krajach OECD w miarę wznoszenia się na wyższy poziom rozwoju gospodarczego wydajność i efektywność wydatków na B+R wzrasta także dzięki czynnikom, na które wpływ ma polityka publiczna oraz indywidualne decyzje jednostek i gospodarstw domowych. Wydajność i efektywność zależą także od: zakresu inwestycji w edukację i B+R oraz poziomu wykształcenia społeczeństwa (decydującego o absorpcji nowych technologii); wielkości sektora wysokich technologii; skali zatrudnienia w B+R (np. w stosunku do ogółu siły roboczej); stopnia ochrony własności intelektualnej; istnienia i kierunku długofalowej strategii rozwojowej kraju (szczególnie, gdy jest ona nastawiona na uzyskanie (względnej) niezależności technologicznej, jak w Izraelu i Korei, a nie na wzrost „ciągnięty przez inwestycje zagraniczne”, jak w Irlandii); orientacji polityki naukowej i innowacyjnej (np. na publiczny sektor nauki lub na rozwój prywatnego B+R) oraz zaawansowania jej narzędzi, takich jak ustalanie priorytetów oraz ewaluacja programów i instrumentów.

Im wyższe są wymienione wyżej wskaźniki i im bardziej zaawansowaną i profesjonalną prowadzi się politykę, tym bardziej owocne i opłacalne stają się inwestycje w B+R, co stwarza rodzaj mechanizmu samonapędzającego. Nie znaczy to, że – jak powszechnie sądzono w środowisku naukowym w Polsce – istnieje jakiś magiczny wskaźnik GERD/PKB, np. 1 proc., po przekroczeniu którego samoczynnie rośnie w danym kraju skala i jakość produkcji wiedzy naukowej. Efekt mnożnikowy wzrostu wydatków na B+R (publicznych i prywatnych) wydaje się naprawdę istnieć, ale nie wynika z samego tylko zwiększenia nakładów budżetowych na naukę.

Logika interwencji

Ważnym warunkiem umożliwiającym wzrost wskaźnika GERD/PKB jest profesjonalizm polityki naukowej.

Dobrym materiałem do dyskusji o współzależności między wzrostem wskaźnika GERD/PKB a rozwojem narzędzi polityki naukowej są ewaluacje programów i instrumentów polityki naukowej w Austrii. W sposób stały i systematyczny zaczęto je przeprowadzać w roku 1991, gdy wskaźnik GERD/PKB osiągnął 1,44 proc. W pięć lat później, gdy wskaźnik ten wzrósł do 1,6 proc., założono forum grupujące wszystkie agencje odpowiedzialne za ewaluacje. W roku 1997 (GERD/PKB 1,7 proc.) liczba przeprowadzanych co roku ewaluacji skoczyła z 1-2 do 10, a w roku 2004 (2,26 proc.) padł nigdy później niepobity rekord 34 ewaluacji rocznie. W ostatnich latach GERD/PKB wzrósł do 2,75 proc., natomiast liczba corocznych ewaluacji spadła – jak się wydaje, ewaluacje spełniły rolę rakiety nośnej, ulepszającej B+R w Austrii (finansowane z funduszy publicznych), stały się okazją do wzajemnego uczenia, a stosowane przez ewaluatorów podejścia weszły w krew badaczom i menedżerom nauki.

Przez dekady wzrostowi wydatków na B+R towarzyszył rozwój koncepcji i procedur polityki naukowej, służących lepszej alokacji środków publicznych. Pojęcia „cyklu polityki”, „celów strategicznych”, „priorytetów”, „instrumentów polityki”, „analizy” i „ewaluacji polityk” – weszły do języka i praktyk zarządzania nauką. Jeśli polityka jest korektą stanu zastanego, podejmowaną dla osiągnięcia celów społecznych, gospodarczych i politycznych w odpowiedzi na wcześniej zdiagnozowane problemy i wyzwania, źródłem wiedzy do decyzji są techniki diagnostyczne i prognostyczne oraz ustalenia wcześniejszych ewaluacji. Problemy i wyzwania przekłada się na priorytety, czyli wyróżnione obszary i rozwiązania, a priorytety na cele i zadania. Cele i zadania – na programy i instrumenty. Projektując programy i instrumenty określa się tzw. logikę interwencji, czyli tłumaczy, dlaczego uważa się, że programy i instrumenty przyniosą spodziewane skutki. Określa też oczekiwane krótkoterminowe i długofalowe efekty działania (ujęte opisowo i w formie wskaźników) oraz metody ich ewaluacji. Instrumenty dobiera się tak, aby wspierały się wzajemnie, a nie blokowały (mieszanka polityk) i były zgodne z krajowymi i międzynarodowymi ramami prawno-politycznymi, aby były wprowadzane w logicznym porządku (sekwencjonowanie) i aby osiągnęły zakładane cele. Przy tym dba się, aby robiąc politykę uczyć się na błędach i korzystać z własnych i cudzych doświadczeń.

Kumulacja wiedzy

Już od lat 1970. (raport UNESCO) sądzi się, że poziom zaawansowania polityki naukowej jest powiązany z poziomem gospodarczym i skalą wydatków na B+R. Kraje, które weszły w okres stałego wzrostu GERD/PKB, stopniowo ulepszają instrumentarium polityki naukowej.

Kiedy wskaźnik GERD/PKB jest stabilny, a PKB „na głowę” niskie w porównaniu z krajami rozwiniętymi, presja na stosowanie narzędzi polityki naukowej jest słaba. Wzrost wpływów podatkowych może pozwalać na wprowadzanie nowych programów i instrumentów, a członkostwo w układach i organizacjach międzynarodowych (UE, OECD) – stwarzać zachęty do naśladowania pewnych form procesu decyzyjnego (np. foresightu, ewaluacji polityk). Ogólnie jednak panuje przekonanie, że – po wprowadzeniu niezbędnych korekt – pieniądze należy dzielić tak, jak w latach poprzednich, na podstawie opinii elit naukowych.

Gdy jednak rządy uświadamiają sobie strategiczne znaczenie inwestycji w B+R – np. w Izraelu, zwłaszcza po wojnie sześciodniowej (1967), gdy wobec embarga Francji na dostawy broni sprawą strategiczną stała się niezależność technologiczna kraju, lub w Australii na początku lat 90., gdy rząd dostrzegł konieczność zmiany modelu rozwoju kraju opartego dotąd głównie na rolnictwie i surowcach); gdy przez kilka lat wzrostowi PKB towarzyszy coroczny wyraźny wzrost wydatków na B+R (np. subsydiów rządowych oraz wydatków prywatnych, uzyskanych dzięki radykalnym ulgom podatkowym); gdy ujawniają się efekty tego wzrostu (np. w formie wzrostu liczby patentów i firm technologicznych) – sytuacja się zmienia. Różne instytucje – np. premier, kancelaria premiera, ministerstwo finansów, państwowe izby kontroli, parlament, politycy, wreszcie także biznesmeni (w Irlandii) i opinia publiczna – stają się rzecznikami tworzenia długofalowych strategii rozwoju, przeprowadzania oceny ex ante polityk, monitoringu i rozliczania programów itd.

Z chwilą gdy kraj wchodzi w okres stałego wzrostu wskaźnika GERD/PKB, polityka naukowa – podobnie jak system nauki i innowacji, na który oddziałuje – staje się forum uczenia się i kumulacji uzyskiwanej wiedzy. Każdy kolejny etap rozwoju systemu innowacji i polityki bazuje na osiągnięciach poprzednich faz, na infrastrukturze materialnej oraz na kompetencjach badawczych i menedżerskich zdobytych w poprzednich fazach. Jednocześnie rosną zastępy badaczy, analityków, ekspertów, menedżerów oraz ośrodków badań i kształcenia w dziedzinie studiów nad polityką naukową i ewaluacyjną – niemal niewidocznych w świecie przedtem, gdy kraj nie przekroczył punktu „zrywu do wzrostu”.

W przypadku kilku państw – np. Korei i Izraela – opisano mechanizm tego rozwoju. W Izraelu od początku lat 1970. środki rządowe na B+R wykorzystano równolegle jako dźwignię rozwoju B+R w sektorze publicznym nauki oraz w firmach. W latach 1970. i 1980., dzięki dotacjom i zachętom rządowym, zbudowano podstawowe kompetencje badawcze i innowacyjne firm. Firmy uczyły się m.in. jak szukać informacji rynkowych i technologicznych, oceniać nowe technologie, zarządzać działalnością innowacyjną, realizować coraz trudniejsze i bardziej złożone projekty, łączyć ze sobą marketing, produkcję i badania, uczyć się od siebie wzajemnie i współpracować ze sobą. Zagraniczne koncerny, jak Motorola, Intel i IBM, podjęły inwestowanie w produkcję i B+R w Izraelu, a coraz większe zastępy absolwentów uczelni zasilały rynek pracy. Pod koniec tego okresu, gdy GERD/PKB zbliżył się do 1,8 proc., setki firm prowadziły systematyczne prace B+R. Stworzyło to bazę i przesłanki umożliwiające przejście (w roku 1992) do następnej fazy polityki, gdy pakiet nowych programów rządowych (Inbal, Yozma, Magnet oraz Program Inkubatorów Technologicznych) dał silne impulsy do rozwoju kapitału ryzyka oraz sektora wysokich technologii, oddziałujących zwrotnie na rozwój badań uniwersyteckich.