W „Forum Akademickim” 2/2011 rozważałem możliwości sądowo-administracyjnej weryfikacji ocen Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Sygnalizowałem także orzeczenia uznające lub negujące związanie ministra oceną PKA oraz kontrowersje dotyczące tzw. kryteriów formułowania ocen PKA. Dziś rozszerzam wybrane zagadnienia, z uwzględnieniem uchwalonej przez Sejm noweli Prawa o szkolnictwie wyższym .

„Kryteria” PaK-i

Wedle dotychczasowej praktyki, kryteria ocen formułowanych przez PKA formułuje sama PKA, uchwałą jej prezydium. Uzasadnienie tego opierano m.in. na wymogu niezależności. Jako podstawę prawną wskazuje się § 7 ust. 2 Statutu PKA (domniemanie kompetencji dla prezydium), w tym jego pkt. 2 („ustalanie ogólnych kryteriów oceny jakości kształcenia”). Tymczasem obowiązujący art. 53 PSW stanowi: „Organizację i tryb działania Komisji, szczegółowe kompetencje jej organów, tryb dokonywania ocen, [nowela usuwa tu słowa: „o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 2 i ust. 3] oraz sposób wyznaczania recenzentów określa statut uchwalony przez Komisję na posiedzeniu plenarnym”. Powstawało więc pytanie o zasadność zakwalifikowania ustalania kryteriów, zwłaszcza innych niż ogólne, do kategorii „szczegółowych kompetencji jej organów” (i korzystanie z subdelegacji w § 7 ust. 2 pkt 2 Statutu PKA ) a nie do „trybu dokonywania ocen” i związanej z tym konieczności ujmowania tych kryteriów w statucie. W swym stanowisku z 2.07.2009 PKA postulowała przyznanie jej prawa ustalania „standardów i kryteriów formułowanych opinii oraz dokonywanych ocen” w statucie. Początkowo projekt nowelizacji nie uwzględniał tego kierunku. Ostatecznie w art. 53 przed słowa „tryb dokonywania ocen” dodano: „szczegółowe kryteria”, uzyskując ich ustawowe „zakotwiczenie” na poziomie wyższym (bo statutu) niż dotychczasowa praktyka (uchwała prezydium). Eliminuje to powyższe wątpliwości na przyszłość, choć pośrednio wskazuje, że może była ku nim podstawa.

Wydaje się, że „szczegółowe kryteria” wywodzone ze statutu blokują ustalanie i stosowanie „ogólnych kryteriów” z uchwał prezydium oraz mają walor normatywności i charakter przepisów wykonawczych, podobnie jak statut Centralnej Komisji (wyrok NSA z 5.05.2009, I OSK 531/08). Czy jednak – na tle rosnącego „bezpośredniego przełożenia” oceny PKA (o czym niżej) na sytuację prawno-finansową uczelni – uzyskają walor „powszechności obowiązywania”?

„Warunki” ministra

Zapobiegać temu może inna nowość – wprowadzenie powszechnie obowiązujących „warunków” ocen PKA. Otóż art. 9 ust.3 pkt 3 w brzmieniu nowelizacji Prawa o szkolnictwie wyższym (zw. dalej PSW) w wersji skierowanej przez rząd do Sejmu zakładał, że „ogólne kryteria oceny programowej i oceny instytucjonalnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 pkt 2 i 4” (ocena jednostek i kształcenia – ale bez oceny wniosków o uprawnienia) ustali minister. Takie brzmienie skrytykowała Rada Konsultacyjna przy PKA. Wersja projektu po podkomisji (z 4.01.2011) i komisji (z 19.01.2011) przyjęta ostatecznie przez Sejm (18.03.2011) zakłada już, że minister określi warunki oceny programowej i oceny instytucjonalnej. Jak ukształtuje się relacja między „szczegółowymi kryteriami” ze statutu PKA a „warunkami” z rozporządzenia ministra? Porównując urobek doktrynalny i orzecznictwo związane z pojęciami „warunków” (np. tego, kto może, a kto nie uzyskać stypendia ministra wg art. 187 PSW) i „kryteriów” (np. pomocy materialnej ustalanych przez uczelnię: ile komu, czy ile za co – jakie zawiera art. 186 PSW) wydaje się, że prawo określania warunków jest „silniejsze” niż definiowanie uczelnianych kryteriów. Jawi się jednak pytanie, czy dopuszczalne jest doprecyzowanie warunków kryteriami ich spełniania (np. uznawanie za „wysokie wyniki sportowe uprawniające do stypendium jedynie osiąganych w reprezentowaniu uczelni – aprobowane w wyroku NSA z 14.10.2009, I OSK 352/09), jeśli tak, to jak daleko idące (wyłączanie prawa do stypendium za wyniki z powodu niezłożenia indeksu wbrew wymogowi regulaminu – krytykowane w wyroku WSA z 9.1.2007, III SA/Kr 375/06), czy też kryteria mogą służyć jedynie do kwantyfikowania skutków przy spełnionych niezależnie od nich warunkach (np. „ile zł stypendium za jak wysoką średnią”).

Czy więc minister ustali, jakie warunki trzeba spełniać, by uzyskać daną ocenę PKA, a PKA ustali „szczegółowe kryteria” badania, czy owe warunki są spełnione? Czy to osłabi niezadowolenie uczelni z braku sądowo-administracyjnej weryfikacji ocen PAK-i? Czy może przeciwnie – ułatwi skarżenie decyzji MNiSW w przypadku jej oparcia na ocenie wywiedzionej z kryteriów potencjalnie skarżonych jako naruszających takie warunki? Czas pokaże.

„Legalizacja” i „delegalizacja”?

Według pisma przewodniczącego PKA do szefa KRZaSP, datowanego na 28.08.2009, możliwość dokonywania przez PKA oceny „tylko i wyłącznie na wniosek ministra” została uznana za interpretację „nieco zaskakującą” „po ponad siedmiu latach funkcjonowania Komisji” i niezgodną z przepisami. Mimo to jednak w art. 48a ust. 5 brzmienia uchwalonego przez Sejm wprowadzono możliwość działania PKA „z inicjatywy własnej”, a w art. 49 ust. 4 wskazano, że: „W uzasadnionych przypadkach na wniosek ministra właściwego (…) Komisja, poza przyjętym przez siebie harmonogramem prac, dokonuje oceny kształcenia we wskazanej uczelni lub jej jednostce organizacyjnej (…)”. Czy można to uznać za dowód ostrożnościowej, pośredniej „delegalizacji” tej „zaskakującej” interpretacji?

Jednocześnie w ust. 6 tegoż art. „zakotwiczono” ocenę „warunkową”, która dotąd nie była „legalnie” wymieniana w ustawie, wobec czego jej stosowanie także budziło wątpliwości uczelni. Czy takie „zalegalizowanie” pośrednio nie przeczy ich całkowitej niezasadności?

Uzasadnienia – i owszem, raporty – niekoniecznie

Według nowelizacji „Komisja zamieszcza na swojej stronie internetowej i w Biuletynie Informacji Publicznej podjęte uchwały, dotyczące jakości kształcenia wraz z uzasadnieniem” (art. 53a ust. 1). A contrario więc, w pozostałych sprawach wskazanych w art. 49 ust. 1: „opinii i wniosków” dotyczących „utworzenia uczelni oraz przyznania (…) uprawnień do prowadzenia studiów”, „przywrócenia zawieszonych uprawnień”, „oceny działalności podstawowej jednostki organizacyjnej”, jeśli podejmuje uchwały, to ich na www nie zamieszcza. Czy otworzy to jakiekolwiek pole „komparatystyki międzyuczelnianej”, weryfikowania czy podobnym stanom faktycznym odpowiadają zbliżone oceny – zobaczymy. Co więcej, z powyższego wynikać może, iż także „opinie i wnioski” dotyczące „dokonanej jakości kształcenia”, jakie komisja „przedstawia ministrowi właściwemu ds. szkolnictwa wyższego”, komisja zamieszcza na www, póki podejmuje je w trybie uchwał. Według art. 53 ust. 1 w brzmieniu nadanym w projekcie: „Organizację i tryb działania Komisji, szczegółowe kompetencje jej organów, szczegółowe kryteria i tryb dokonywania ocen oraz sposób wyznaczania recenzentów określa statut uchwalony przez Komisję na posiedzeniu plenarnym”. Czy teoretycznie wykluczone jest wyrażanie opinii lub wniosku w sprawie jakości kształcenia w formie innej niż uchwała? Czy to uniemożliwi ich publikowanie? Takiemu wariantowi zapobiegać może pozostawiony praktycznie bez zmian art. 52 PSW o treści: „Prezydium podejmuje uchwały w sprawach, o których mowa w art. 49 ust. 1 i 4 [było: 1 i 3], kierując się sprawozdaniem przedłożonym przez jeden spośród zespołów, o których mowa w art. 50 ust. 4”, oczywiście przy interpretacji i praktyce, iż w tych sprawach PKA nie działa inaczej jak poprzez uchwały.

Na marginesie warto pamiętać, że odrzucenie poprawki Senatu znoszącej projekt publikowania powyższych uzasadnień argumentowano m.in. interesem studentów. Jednocześnie mimo postulatów rzecznika praw studenta nie wprowadzono obliga publikowania raportów zespołów oceniających. Art. 53a ust. 2 jedynie sankcjonuje dokonujące się już dziś umieszczanie na stronie www komisji niektórych raportów.

Wyłączanie członka, eksperta PKA

W uchwalonym brzmieniu nowelizacji PSW znalazło się (w dodanym art. 48a ust. 6) rozciągnięcie stosowania art. 24 KPA o wyłączeniach pracowników organu administracji od udziału w postępowaniu w sprawie, w której m.in. „zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności (…), które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika” na członków i ekspertów PKA. Tymczasem już dziś obowiązuje art. 84 KPA § 1: „Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii”. Uznając, iż taka jest właśnie rola PKA, zwłaszcza gdy dokonuje oceny na wniosek MNiSW, w szczególności w ramach czasowych prowadzonego przez MNiSW postępowania administracyjnego, odczytujemy § 2 powyższego przepisu KPA: „Biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24” KPA, jako obligującego MNiSW już dziś do stosowania instytucji wyłączania. Tym bardziej że sam „ustawowy biegły” ustanowił i opublikował zakaz podejmowania przez członka/eksperta PKA czynności w odniesieniu do uczelni, w której m.in. „łączą go inne związki mogące mieć wpływ na wykonywane obowiązki, (…) w której jest zatrudniona inna osoba bliska, (…) której jednostka organizacyjna znajduje się w mieście działania uczelni zatrudniającej członka/eksperta” (wg uchwały 2/2009 PKA z 16 października 2009 w sprawie Kodeksu Etyki PKA), co może być uznane za wyszczególnienie przykładowych sytuacji, o jakich mowa w art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 3 KPA.

Tak czy owak, uczelnie „zachęcone” wskazaniem takiej możliwości wprost, być może będą korzystać z tego narzędzia i skarżyć (się na) odmowy wyłączenia, podnosząc to jako wadę oceny „biegłego”, z dalszymi skutkami dla decyzji ministra na nich opartej.

Wzmocnienie problemu niezaskarżalności

Ciekawym źródłem inspiracji do kontynuowania dyskusji nad skutkami związania ministra decyzjami PKA dla możliwości sądowo-administracyjnej weryfikacji tych decyzji będzie wprowadzony nowelizacją mechanizm „bezpośredniego przełożenia” opinii PKA na decyzję ministra. Nowy art. 11c ust. 2b ustalono w brzmieniu: „W przypadku negatywnej opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego wydaje decyzję o wygaśnięciu zawieszonego uprawnienia”. Takie rozwiązanie, poza nadaniem opinii „przełożenia” na decyzję ministra (do noweli jedynie oceny z art. 11 ust. 6 oraz – w mniejszym zakresie z wykreślanych nowelą art. 20 ust. 10 i art. 95 ust. 3 – skutkowały takim „przełożeniem”), to pójście krok dalej w stosunku do obecnie występującego „natężenia” owego „przełożenia”. Dotychczasowy „najmocniejszy przełożeniowo” art. 11 ust. 6 (po noweli oznaczony jako art. 11b ust. 3) na wypadek negatywnej oceny PKA daje bowiem jednak ministrowi alternatywę: „cofa albo zawiesza”. Art. 11 c ust. 2b nie pozostawia ministrowi wyboru. Podobny skutek wywołują przepisy uzależniające tzw. dotacje projakościowe od oceny PKA (art. 94b ust. 1 pkt 2 i 96a pkt 4).

Czy nowe przepisy wzmocnią pytanie o niemożności skarżenia uchwał PKA przed sądami administracyjnymi, na które dziś odpowiadano wskazując m.in. brak bezpośrednich skutków ocen PKA dla uczelni?