Problem właściwego rozumienia zagadnień pomocy publicznej w projektach uczelni publicznych rodził zawsze sporo wątpliwości. Teraz wydaje się, że wiele z nich zostało wyjaśnionych. Stało się tak z chwilą opublikowania przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Zaleceń nr 2/2009 Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym „Infrastruktura i Środowisko” w sprawie sposobu oceny ryzyka występowania w projektach w priorytecie XIII pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz postępowania w takich sytuacjach.

Warto podkreślić, iż istotną rolę w wypracowaniu przyjętych Zaleceń… mają przedstawiciele Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Dzięki ich staraniom i prowadzonym długotrwałym konsultacjom z przedstawicielami MRR oraz Urzędu Zamówień Publicznych została jednoznacznie uregulowana kwestia występowania pomocy publicznej w projektach współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej, realizowanych przez uczelnie publiczne. Pozwoliło to na uwzględnienie specyfiki publicznych szkół wyższych jako elementu sytemu edukacji, którego zapewnienie jest obowiązkiem państwa.

Kłopoty z definicją

W prawie europejskim brak precyzyjnej i jednoznacznej definicji pojęcia pomocy publicznej. Głównym źródłem w tym zakresie jest art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który stanowi, iż „z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym Traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi”.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmuje się, iż pomocą publiczną jest udzielone wsparcie przy jednoczesnym łącznym spełnieniu następujących warunków: jest przyznane przez państwo lub pochodzi ze środków państwowych; skutkuje przysporzeniem na rzecz określonego podmiotu na warunkach korzystniejszych niż rynkowe; beneficjentem otrzymanej pomocy jest przedsiębiorstwo; pomoc ma charakter selektywny, tj. sprzyja uprzywilejowaniu określonych podmiotów lub wytwarzaniu określonych dóbr; może powodować lub powoduje zakłócenie konkurencji oraz wpływa na wymianę gospodarczą między krajami członkowskimi.

Pozyskane wsparcie może stanowić pomoc publiczną wyłącznie wtedy, gdy zostały spełnione wszystkie wyżej wymienione przesłanki. W celu stwierdzenia ich występowania przeprowadzany jest, na etapie oceny merytorycznej II stopnia, tzw. test pomocy publicznej, zgodnie z metodologią przyjętą przez Komisję Europejską. Badanie takie stanowi również przedmiot kontroli w ramach oceny realizacji projektu prowadzonej przez właściwe jednostki zarówno w trakcie, jak i po zakończeniu procesu inwestycyjnego.

Test pomocy publicznej

Wydaje się, że do analizy występowania pomocy publicznej w projektach uczelni publicznych w XIII Priorytecie PO IiŚ kluczowe jest zdefiniowanie pojęcia przedsiębiorcy, jako ewentualnego beneficjenta pomocy publicznej. W prawie unijnym pojęcie to jest rozumiane dość szeroko i obejmuje swoim zakresem wszystkie kategorie podmiotów zaangażowanych w działalność gospodarczą, niezależnie od tego, czy zgodnie z prawem wewnętrznym państwa członkowskiego przyznany jest danemu podmiotowi status przedsiębiorcy. Przyjmuje się, iż przepisy dotyczące pomocy publicznej potencjalnie mogą znaleźć zastosowanie do wsparcia udzielanego wszystkim podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, polegającą na oferowaniu towarów i usług na danym rynku.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, państwo ustanawiając i utrzymując system edukacji nie dąży do prowadzenia działalności komercyjnej, tj. przynoszącej dochód, lecz wypełnia swoje obowiązki społeczne, kulturalne i edukacyjne. Istniejący system szkolnictwa jest, co do zasady, finansowany ze środków publicznych, a nie ze środków uczniów lub ich rodziców, zaś uczelnie publiczne, pobierając opłaty za studia niestacjonarne w zakresie określonym przez ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym, nadal prowadzą działalność dydaktyczną, mieszczącą się w państwowym systemie szkolnictwa, która nie stanowi działalności komercyjnej.

Także Komisja Europejska uznała, iż pomocą publiczną nie jest pomoc udzielona uczelni wyższej, która: działa w ramach krajowego systemu edukacji na podstawie pozwolenia właściwego ministra w zakresie wyznaczonym przez zatwierdzony przez państwo program nauczania i jednocześnie nie może prowadzić żadnego innego rodzaju działalności, niezwiązanego z jej głównymi zadaniami; osiągane zyski może przeznaczać jedynie na działalność statutową, co sprawia, że nie prowadzi działalności zarobkowej, a jej celem nie jest odpłatne świadczenie usług, co jednak nie wyklucza pobierania opłat za naukę od studentów.

Oznacza to, iż opłaty pobierane przez beneficjentów działania 13.1 za świadczone usługi edukacyjne, nieprzekraczające kosztów ponoszonych w zakresie niezbędnym do uruchomienia i prowadzenia studiów niestacjonarnych lub niestacjonarnych studiów doktoranckich oraz kosztów związanych z powtarzaniem określonych zajęć na studiach stacjonarnych oraz stacjonarnych studiach doktoranckich z powodu niezadowalających wyników w nauce, nie stanowią działalności komercyjnej i w takim przypadku nie ma zastosowania zasada udzielania pomocy publicznej. Pomocą publiczną nie będzie także ani dofinansowanie infrastruktury (np. laboratoryjnej lub informatycznej) służącej prowadzeniu badań naukowych, ani dofinansowanie samych bezpośrednich kosztów prowadzenia takich badań. Natomiast świadczenie przez uczelnie wyższe usług badawczych, które są realizowane na zlecenie kontrahentów i których rezultaty mają służyć tym kontrahentom, jest działalnością, do której stosują się zasady udzielenia pomocy publicznej. Podobnie, zagrożenie występowania pomocy publicznej istnieje w przypadku świadczenia usług poza publicznym systemem edukacji, w postaci np. wynajmu sal konferencyjnych, prowadzenia kawiarni, restauracji, sklepów lub przy prowadzeniu rynkowej działalności edukacyjnej takiej, jak np. płatne studia podyplomowe czy też studia prowadzone w języku obcym. Wówczas konieczny jest stały monitoring projektów w aspekcie potencjalnego zagrożenia występowania pomocy publicznej.

Wydatki kwalifikowane

Przy realizacji projektów wykorzystywanych w celach zarówno komercyjnych, jak i niekomercyjnych, za wydatki kwalifikowalne uważa się jedynie koszty prawidłowo alokowane do działalności niekomercyjnej, co jest możliwe jedynie przy prowadzeniu odrębnej rachunkowości do usług niekomercyjnych. Dofinansowanie tego rodzaju wydatków nie stanowi pomocy publicznej. Jeżeli infrastruktura zostanie udostępniona podmiotom gospodarczym, to wsparcie udzielone na jej sfinansowanie nie stanowi zakłócenia konkurencji, ale tylko wtedy, gdy infrastruktura wykorzystywana w celach komercyjnych zostanie udostępniona na niedyskryminujących zasadach. Oznacza to, że w przypadku udostępnienia takiej infrastruktury do prowadzenia działalności gospodarczej, wybór operatora powinien zostać przeprowadzony w otwartym przetargu, gwarantującym powierzenie infrastruktury odpowiednim podmiotom, zdolnym do realizacji celów, do których wybudowano dane obiekty, na rynkowych warunkach. Niezastosowanie ww. procedury konkurencyjnej skutkować będzie dużym ryzykiem wystąpienia w projekcie pomocy publicznej.

Konsekwencją uznania dofinansowania projektu za pomoc publiczną jest konieczność uwzględnienia w harmonogramie jego realizacji czasu potrzebnego na dokonanie procesu notyfikacji oraz indywidualna notyfikacja dofinansowania projektu zgodnie z odpowiednimi przepisami krajowymi i unijnymi. Komisja Europejska na podstawie pozyskanych informacji dokonuje oceny, czy dany środek pomocowy spełnia przesłanki stanowiące o możliwości występowania pomocy publicznej. Jeżeli zostanie stwierdzone, iż badany środek pomocowy stanowi pomoc publiczną niezgodną z zasadami rynku wewnętrznego, wówczas uzyskana przez beneficjenta pomoc podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

Kończąc nasze rozważania trzeba podkreślić, że dla wszystkich projektów współfinansowanych ze środków XIII Priorytetu PO IiS Infrastruktura szkolnictwa wyższego przeprowadzono test pomocy publicznej. I to bez czekania na opublikowanie wspomnianych na wstępie zaleceń, bo jeszcze w fazie oceny wniosków o dofinansowanie przed podpisaniem właściwych umów. W żadnym projekcie nie stwierdzono występowania pomocy publicznej. Godne podkreślenia jest natomiast, iż rozwiązanie wypracowane dla PO IiŚ zostało określone jako modelowe i polecono jego stosowanie we wszystkich projektach uczelni publicznych w pozostałych programach operacyjnych. Przyczyni się to z pewnością do ujednolicenia podejścia w rozumieniu zasad udzielania dozwolonej pomocy publicznej dla uczelni publicznych.