Problem stosowania instytucji i procedur właściwych dla „starej” ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (zw. dalej Ustawą) pojawił się w praktyce przy okazji skreślania z listy studentów. 31 maja 2008 ukazał się na łamach „Rzeczypospolitej” mój artykuł zawierający tezę, że skreślenie z listy studentów na podstawie przesłanek z uczelnianego regulaminu studiów jest bezpodstawne, gdyż wyłączny katalog takich przesłanek zawiera ustawa z 27 lipca 2005 Prawo o szkolnictwie wyższym (zw. dalej Prawem). W korespondencji od czytelników pojawiła się jednak sugestia, że istnieje pewna kategoria studentów, których skreślenie odbywać się powinno nie na podstawie przesłanek zawartych w Prawie, lecz wskazanych w regulaminie studiów. Dotyczyć miałoby to studentów „studiów rozpoczętych przed dniem wejścia w życie” Prawa, gdyż do takich, wg jego art. 257 ust. 2, „stosuje się przepisy dotychczasowe”. Jeśli „dotychczasowe”, to właśnie starą Ustawę. A jeśli „do studiów”, to także do ich regulaminu, bo wg art. 148 Ustawy „Dziekan może skreślić studenta z listy studentów w przypadkach określonych w regulaminie studiów”. Sugerowany wniosek: studentów, którzy rozpoczęli studia przed 1 września 2006 (wejście w życie Prawa) należy skreślić na podstawie przesłanek zawartych w regulaminie studiów. Rozważmy ten pogląd.

Skreślenia a „przepisy dotychczasowe”

Przepisów analogicznych do art. 257 ust. 2 Prawa, stanowiących wyjątki od zasady ogólnej derogacji Ustawy z 1990 r., uchylonej przez art. 276 Prawa, jest w nim więcej. (Np. art. 266 ust. 1 rozciągający obowiązywanie „przepisów dotychczasowych” na niezakończone do dnia wejścia w życie Prawa postępowania w sprawach dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej studentów, doktorantów i nauczycieli akademickich.) Nigdzie jednak nie sprecyzowano, o jakie konkretnie „dotychczasowe przepisy” chodzi. Dlatego szukając normy wynikającej z art. 257 ust. 2 posłużmy się interpretacją językową, jako najbezpieczniejszą – nikt bowiem nie wie, co ustawodawca miał na myśli – oraz interpretacją wynikającą z systematyki Prawa.

Biorąc pod uwagę tytuł rozdziału Studia i studenci, od przepisów którego art. 257 ust. 2 może być wyjątkiem, dochodzimy do banalnego pozornie lecz istotnego prawnie wniosku, że „studia” to nie to samo, co „studenci”. Skoro cytowany ustęp stanowi, iż „do studiów... stosuje się przepisy dotychczasowe”, można by więc zamknąć sprawę konkluzją, że skreślenie z listy, dla którego poszukujemy podstawy prawnej, dotyczy studentów, a nie studiów. Taką interpretację wzmacnia wykładnia celowościowa. Wskazane jest bowiem, aby reglamentowanie dostępu do dobra, jakim są w Polsce studia wyższe dające szereg przywilejów finansowanych ze środków publicznych (pomoc materialna, ulgowe przejazdy, studia stacjonarne współfinansowane przez budżet), odbywało się na zasadach określonych ustawą, a nie, jak do 2005 r. – regulaminem studiów danej uczelni. Fakt zbieżności zastosowania słowa „studia” w art. 257 ust. 2 („do studiów...”) i określniku regulaminu (jako regulaminu „studiów” właśnie) jest w tym przypadku irrelewantny prawnie. Nie można na jego podstawie wnioskować, iż do skreśleń z listy studentów należy nadal stosować przesłanki z regulaminu studiów. Dlatego w opublikowanym 31 maja artykule napisałem, że przesłanki skreślenia mogą być zawarte jedynie w nowym Prawie. Na podstawie art. 162 Prawa regulamin studiów niektórych uczelni (niemających autonomii do samodzielnego określania treści takiego regulaminu) może co prawda określać „tryb skreślenia”, ale nigdy jego przesłanki. Zawsze też pamiętać należy o ogólnej zasadzie odpowiedniego stosowania kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów (art. 207 Prawa), a taką będzie decyzja o skreśleniu.

Pole minowe przepisów

Powyższym problemem zajmowało się także Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Pismem DSW.6−4020/001/BS/06 (datowanym na 19 sierpnia 2006) stwierdzono, iż w nakazie stosowania „przepisów dotychczasowych” zawartym w art. 257 ust. 2 Prawa „z pewnością nie chodzi (...) o przesłanki skreślenia z listy studentów”. Wniosek słuszny, ale uzasadnienie podano dość powierzchowne: „gdyż ustawa z 1990 r. nie zawierała katalogu skreślenia z listy”. Podobnie rozumując, równie dobrze można uzasadnić pogląd dokładnie przeciwny, twierdząc np., że właśnie dlatego, iż „przepisy dotychczasowe”, jakie mocą art. 257 ust. 2 Prawa mamy stosować we wskazanym w nim zakresie, czyli Ustawa z 1990 r., nie zawierały przesłanek skreślenia z listy studentów, a odsyłały w tym zakresie do regulaminu studiów, to do skreśleń ze „studiów rozpoczętych przed dniem wejścia w życie” Prawa należy nadal stosować regulaminy studiów. Aby takiego wniosku uniknąć, wystarczy inaczej zakotwiczyć wykładnię, co pokazuję we wcześniejszym fragmencie. Ponadto „zdaniem ministerstwa w ustępie tym [art. 257 ust. 2 Prawa] chodzi o niektóre przepisy regulaminu studiów, np. dot. niestosowania punktów ECTS w stosunku do studentów, którzy rozpoczęli studia przed wprowadzeniem tego systemu w uczelni lub też o możliwość stosowania systemu ECTS od dnia wejścia w życie nowego regulaminu studiów, ale nie wstecz”. Zwraca uwagę swoiście żonglerski sposób interpretowania: „niektóre przepisy” (a dlaczego nie wszystkie?), „na przykład” (a co z resztą?), „lub też” (a więc może chodzi o cokolwiek innego?). Przy braku precyzji i konsekwencji zaraz ktoś może zapytać, że jeśli „do studiów rozpoczętych przed dniem wejścia w życie” Prawa „stosuje się przepisy dotychczasowe”, to dlaczego nie do standardów tych studiów, ich regulaminów studiów w całości? Dlaczego nie uznać za nadal obowiązujący w takich przypadkach art. 4 ust. 2 Ustawy z 1990 r.? Uznaje on studia podyplomowe za równouprawniony typ studiów. W konsekwencji, wobec tych, którzy rozpoczęli je przed 1 września 2006, może trzeba honorować wszelkie prawa studentów, w tym prawo do legitymacji i pomocy materialnej? Tak oto nieprecyzyjna konstrukcja przepisów przejściowych otwiera furtkę na szerokie pole „prawnej dotychczasowości”, zamieniając je w pole minowe.

Problem doprecyzowania, jakie to „przepisy dotychczasowe” nadal stosuje się „do studiów rozpoczętych przed wejściem w życie” Prawa o szkolnictwie wyższym, dużo lepiej, bo konkretnie, rozwiązano w przypadku zmiany trybu studiów jednolitych magisterskich na studia dwustopniowe. W tym wypadku art. 257 ust. 5 jednoznacznie mówi: „Studenci jednolitych studiów magisterskich, którzy rozpoczęli studia przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą je ukończyć w tym trybie albo przenieść się na odpowiednie studia pierwszego stopnia, albo – po spełnieniu wymagań określonych w regulaminie studiów – na odpowiednie studia drugiego stopnia”. Problemy pojawiają się dopiero na etapie praktycznym, gdy niektórym uczelniom nie opłaca się zapewniać równolegle dwóch ścieżek kształcenia i próbują „przeflancować” wszystkich studentów na tryb dwustopniowy.

Opłaty za studia a „zasady dotychczasowe”

Mimo tych zawiłości w legislacyjnym potoku znaleźliśmy stabilny kamień – skreślanie z listy studentów powinno się odbywać na podstawie nowego Prawa. Jednak sugestia, że nadal istnieją inne jeszcze, istotne z punktu widzenia studenta i uczelni obszary regulacji prawnych, gdzie wciąż obowiązują przepisy Ustawy z 1990 r., nie jest bezpodstawna. Dotyczy to np. odpłatności. Na szczęście nie musimy się zastanawiać, czy – i ewentualnie jak – treść rozważanego art. 257 ust. 2 wpływa na odpłatność za „studia rozpoczęte przed wejściem w życie” Prawa, gdyż mamy tu odrębną regulację. Otóż na podstawie art. 269 ust. 1 Prawa: „Studenci przyjęci na studia przed dniem wejścia w życie ustawy [z 2005 r.] oraz w roku akademickim 2005/2006 wnoszą opłaty za zajęcia dydaktyczne na dotychczasowych zasadach do końca okresu studiów przewidzianego w programie studiów”. Pięknie… Przed chwilą uporaliśmy się z „dotychczasowymi przepisami”, a tu wyskakują nam „dotychczasowe zasady”. O jakich zasadach jest tu mowa?

Treść kolejnego ustępu tego artykułu, stanowiącego, że pisemne „Umowy, o których mowa w art. 160 ust. 3, obowiązują od roku akademickiego 2006/2007”, może błędnie sugerować, że cywilnoprawne „umawianie się” studenta z uczelnią możliwe jest dopiero od roku 2006/2007, a do studiów rozpoczętych wcześniej stosujemy dotychczasowe zasady administracyjnoprawnego związywania studenta wysokością opłat. Ale jeśli to nigdy „zasadą” nie było, a co najwyżej „praktyką” i to wcale nie powszechną? Przecież i przed 2006 rokiem uczelnie niepaństwowe masowo stosowały umowy, a UOKiK je kontrolował. Znamy także orzeczenia sądu, iż np. w odniesieniu do uczelni państwowych „relacja cywilnoprawna istniała także, w ocenie sądu, również na tle obowiązującej do 31.08.2005 r. ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (...). Wprawdzie ustawa ta nie zawierała tak wyraźnej regulacji, jednak należało uznać, że w zakresie warunków opłaty za studia pomiędzy studentem a uczelnią istniał stosunek cywilnoprawny” (wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 12 grudnia 2005 r. Sygn. akt XVII Amc 80/04).

Trudno się zgodzić, że pojęcie „dotychczasowych zasad” z art. 269 ust. 1, opisujące funkcjonującą do 2005 r. kontrowersyjną praktykę, wprowadzono do Prawa tylko po to, by ową praktykę swoiście usankcjonować. Może więc chodzi tu o zasadę, iż umowy sprzed roku akademickiego 2006/2007, nawet jeśli istniały, nie musiały być w formie obligatoryjnie pisemnej? Ale wtedy wystarczyło poprzestać na ustępie drugim art. 269, efekt normatywny byłby taki sam. Pozostaje więc uznać, że dodanie ustępu o „dotychczasowych zasadach” ma szerszy cel i znaczenie. Jako przepis intertemporalny stoi on na straży ciągłości zasad w odniesieniu do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie Prawa. Gwarantuje generalną ciągłość prawną w zakresie odpłatności dla studentów, którzy rozpoczęli studia „pod rządami” Ustawy z 1990 r. i dla uczelni, które mogły z nimi podpisywać umowy według – jak to za chwilę wykażę – całkiem innego katalogu dopuszczalnych opłat i reżimu prawnego ich wnoszenia, niż ten zawarty w nowym Prawie. Ponadto, skoro właśnie przepisy prawa są głównym budulcem zasad działania uczelni w sektorze polskiego szkolnictwa wyższego, to odesłanie do stosowania „dotychczasowych zasad” implikuje również stosowanie „dotychczasowych przepisów”. Dlatego można postawić tezę, że opłaty od studentów wskazanych w art. 269 ust. 1 należy pobierać wg przepisów Ustawy z 1990 roku.

Co w praktyce może to oznaczać?

Zawarty w Ustawie katalog możliwych przesłanek legalnego pobierania opłat przez uczelnię państwową (dziś powiedzielibyśmy: publiczną), określony w jej art. 23 ust. 2, brzmi: „Uczelnia może uzyskiwać środki finansowe także z innych tytułów, a w szczególności z: (...) 2) opłat za zajęcia dydaktyczne, z wyłączeniem zajęć dydaktycznych na studiach dziennych w uczelniach państwowych, chyba że są powtarzane z powodu niezadowalających wyników w nauce”. Właśnie z uwagi na owo „w szczególności” katalog ten jest znacząco szerszy niż zawarty w Prawie o szkolnictwie wyższym z 2005, którego art. 99 ogranicza możliwości uczelni publicznej pobierania „opłat za świadczone usługi edukacyjne związane” m.in. z kształceniem na studiach niestacjonarnych. Należy jednak pamiętać, że poza art. 269 Prawa, dopuszczającym pobieranie opłat od studentów, którzy rozpoczęli studia przed 1 września 2006 r., praktycznie w dowolnie szerokim zakresie (na skutek zwrotu „w szczególności”), mocą art. 275 ust. 3 Prawa aż do 31 grudnia 2006 r. obowiązywało rozporządzenie z 1991 r., wydane jeszcze na podstawie art. 30 Ustawy („Zasady gospodarki finansowej uczelni oraz zasady i tryb uzyskiwania przez uczelnię państwową wpływów, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia”). Ograniczało ono ustawowo szerokie możliwości pobierania opłat od studentów w uczelniach państwowych jedynie do kategorii: „za zajęcia dydaktyczne”.

Po uwzględnieniu przedstawionej wyżej wykładni „dotychczasowych zasad” (art. 269 ust. 1 Prawa) widzimy więc, że wobec studentów, którzy rozpoczęli studia przed 1 września 2006, uczelnie publiczne (od 1 stycznia 2007) nie są ograniczone żadnym katalogiem opłat, jakie można legalnie pobrać. Wobec studentów, którzy rozpoczęli studia po 1 września 2007 w takich uczelniach (zwanych teraz publicznymi) obowiązuje art. 99 Prawa dopuszczający „opłaty za usługi edukacyjne związane z kształceniem studentów na studiach niestacjonarnych oraz uczestników niestacjonarnych studiów doktoranckich” czy „powtarzaniem określonych zajęć na studiach stacjonarnych z powodu niezadowalających wyników”.

Ponadto w art. 98 Prawa wymienia się „kształcenie na studiach i studiach doktoranckich, prowadzonych w formach niestacjonarnych” jako szczególny typ „usług edukacyjnych”, z których uczelnia publiczna może uzyskiwać przychody. Takie odczytanie art. 269 Prawa nie powoduje zakazu zawierania „pod rządami” Prawa umów ze studentami, którzy rozpoczęli studia przed 1 września 2006 (co potwierdza cytowany wcześniej wyrok), nie czyni ich jednak obligatoryjnymi. Obligatoryjne pisemne umowy dotyczyłyby więc jedynie studentów, którzy rozpoczęli studia w roku akademickim 2006/2007 lub po 1 września 2006. Ale czy zawsze i we wszystkich uczelniach?

Pisemna umowa rzadko obowiązkowa?

Może jednak art. 160 ust. 3, mówiący, iż „warunki odpłatności za studia określa umowa zawarta między uczelnią a studentem w formie pisemnej”, w praktyce nie dotyczy uczelni publicznych? Prawo z 2005 r. nie przewiduje bowiem wyraźnej podstawy prawnej umożliwiającej uczelniom publicznym pobieranie opłat „za studia”. Wskazuje jedynie „odpłatności za świadczone usługi edukacyjne, w szczególności za kształcenie na studiach” (art. 98 ust. 1 pkt 3) czy za „usługi edukacyjne związane z kształceniem na studiach” (art. 99 ust. 1). Art. 160 ust. 3 Prawa można uznać za wskazujący jedynie formę ewentualnego związania studenta warunkami odpłatności „za studia”, w tym np. wysokością opłaty, stosowany wtedy i tylko w wtedy, gdy do pobrania opłat „za studia” uczelnia ma skądinąd wyraźnie wskazane ustawowe prawo. Nawet w art. 99 ust. 2 Prawa („Wysokość opłat, o których mowa w ust. 1, ustala rektor uczelni publicznej, z tym, że opłaty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie mogą przekraczać kosztów ponoszonych w zakresie niezbędnym do uruchomienia i prowadzenia w danej uczelni, odpowiednio studiów lub studiów doktoranckich”) unika się pojęć „opłat/odpłatności za studia” przy jednoczesnym odnoszeniu się do ich kosztów. Potwierdzać to może brak woli zawarcia w Prawie kategorii odpłatności „za studia” w odniesieniu do uczelni publicznej. Poparciem dla takiego poglądu może być treść art. 99 ust. 4 Prawa, którego brzmienie („Zasady pobierania i wysokość opłat w uczelni niepublicznej określa organ wskazany w jej statucie”) nie zawiera, w przeciwieństwie do przepisów dwóch poprzedzających ustępów dotyczących uczelni publicznych, doprecyzowania, o jakie „opłaty” tu chodzi. Prawo nie wyklucza więc „opłat za studia” w uczelniach niepublicznych.

Poszukajmy jednak głębiej. Powie ktoś: w art. 44 ust. 1 pkt 4) przewiduje się, że minister określi w rozporządzeniu „sposób ustalania w uczelniach publicznych odpłatności za studia”. Lecz dodać należy, że treść jedynego aktu, w jakim odwołano się do tej podstawy ustawowej (rozporządzenia z dnia 12 października 2006 roku w sprawie podejmowania i odbywania przez cudzoziemców studiów i szkoleń oraz ich uczestniczenia w badaniach naukowych i pracach rozwojowych – DzU z 19 października 2006 r.), ogranicza „odpłatność za studia”... właśnie do cudzoziemców. Także występujący w art. 43 ust. 4 termin „opłat za naukę” ograniczono do cudzoziemców. Również zawarty w art. 94 ust. 5 termin „opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych oraz uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich” powiązano z uczelniami niepublicznymi. Wreszcie rozważany już przez nas art. 190, dotyczący skreślania z listy studentów, zawiera wśród przesłanek fakultatywnych przypadek niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów. Jedyny wyjątek od unikania zwrotu „opłaty/odpłatność za studia” znajdujemy w art. 195 ust. 9, który brzmi: „Wysokość opłat za niestacjonarne studia doktoranckie w uczelniach publicznych, jeżeli są one odpłatne, ustala rektor”. Lecz jak widzimy, dotyczy on wprost jedynie studiów doktoranckich, stanowiąc kopię analogicznego przepisu wprowadzonego do art. 37 ust. 8 Ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki.

Podsumowując, skoro więc Prawo dla uczelni publicznych nie przewiduje opłat „za studia” ani w źródłach przychodów (wskazanych w art. 98), ani w katalogu możliwych opłat (z art. 99), a w pozostałych jego przepisach unika się w ogóle pojęcia „opłat/odpłatności za studia” wobec polskich studentów, studiów innych niż doktoranckie prowadzonych w uczelniach publicznych, to może uczelnie publiczne nie powinny w ewentualnych umowach ze studentami posługiwać się terminami „opłaty/odpłatność za studia”, lecz wymieniać i wyceniać – zgodnie z artykułami 98 i 99 Prawa – pojedyncze „usługi edukacyjne”. Odrębnie zajęcia, egzaminy, korzystanie z infrastruktury? Forma cywilnoprawna związywania studenta opłatami może być stosowana, gdyż taką wydaje się implikować wielokrotnie użyty w Prawie termin „usługi”. Czy jednak musi to być umowa pisemna, skoro wymagający takiej art. 160 ust. 3 dotyczy jedynie odpłatności „za studia”? Powstaje też pytanie, czy wspomniane wyżej „usługi” mogą się na „studia” składać (jak sugeruje art. 98), czy też przeciwnie (jak można wnioskować z art. 99), nie mogą być ich istotą?

Tak oto po raz kolejny (pisałem już o tym na łamach „Rzeczypospolitej” 16 listopada 2007) dostrzegamy skutki pojęciowego zamieszania, żonglerki pozornie bliskoznacznymi pojęciami. Ten owoc prawnej gry pozorów powodowany jest chyba polityczną hipokryzją. Utrudnia ona przyznanie, że studia nie były, nie są, i nie mogą być „za darmo”, zawsze bowiem ktoś, gdzieś i w jakiejś formie musi za nie zapłacić. Ukrywanie tego prowadzi jedynie do wskazanych wyżej pytań i komplikacji. I to wszystko w kraju, którego konstytucja stanowi o bezpłatnej „nauce” w szkołach publicznych, a nie wspomina nawet słowem o bezpłatnych „studiach”.