Zbudowanie modelu matematycznego dzielącego środki budżetowe resortu szkolnictwa wyższego na uczelnie publiczne na pewno nie jest zadaniem łatwym. Dotychczasowy algorytm, funkcjonujący przez kilkanaście lat (od 1991 lub 1992), budził wiele kontrowersji. Większość uczelni (a może prawie wszystkie) uważała, że otrzymywane środki są niewystarczające, a dotychczasowy ich podział uznawano za niesprawiedliwy.

Prawdą jest, że żadna uczelnia publiczna, z powodu braku środków finansowych, nie zamknęła swoich bram przed studentami. Różnica pomiędzy kosztami a dotacją jest znacząca. W ostatnich latach np. uniwersytety otrzymywały dotację pokrywającą w 75 proc. koszty wynagrodzeń (Jerzy Bieliński, Dotacja i czesne, „FA” nr 12/2006). Te brakujące środki – na uzupełnienie wydatków związanych z kosztami pracy i kosztami rzeczowymi – wypracowywane były przez uczelnie poprzez prowadzenie odpłatnych form kształcenia, głównie z tytułu pobierania czesnego od studentów studiów niestacjonarnych.

Przechodząc do dyskusji o algorytmie podziału dotacji przypomnieć należy:

• art. 94 ust. 1 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, który wyraźnie precyzuje, że uczelnia publiczna otrzymuje dotację na zadania związane z kształceniem studentów studiów stacjonarnych, (…) oraz utrzymanie uczelni, w tym na remonty;

• art. 96 pkt 2, który określa zasady podziału dotacji, uwzględniające liczbę studentów studiów stacjonarnych i wskaźniki kosztochłonności poszczególnych kierunków studiów stacjonarnych. Artykuł ten kończy zapis: zapewniając, w ramach posiadanych środków budżetowych, możliwie najlepsze funkcjonowanie uczelni;

• art. 99 ust. 2, w którym zobowiązuje się rektora uczelni do ustalania wysokości opłat (czesnego), pobieranych za świadczenie usług edukacyjnych na studiach niestacjonarnych, nie przekraczających kosztów ponoszonych niezbędnych do ich uruchomienia i prowadzenia.

Te trzy „drogowskazy” mają znaczący wpływ na tworzenie algorytmu podziału dotacji, a także na konstrukcję planów rzeczowo−finansowych uczelni, poczynając od roku 2007.

Wartość wskaźnika

Pierwsza wątpliwość pojawia się w pytaniu, czy resort zapewni (patrz art. 96 ustawy) uczelniom środki na pokrycie kosztów prowadzenia studiów stacjonarnych? Nie jest tajemnicą, że środki otrzymywane w ostatnich latach przez uczelnie często nie pokrywały kosztów studiów stacjonarnych, a ich realizacja możliwa była dzięki przychodom własnym, głównie z tytułu pobieranych opłat od studentów studiów niestacjonarnych. Czy dotychczasowa pula środków przyznawanych uczelniom na kształcenie studentów niestacjonarnych (0,3 studenta przeliczeniowego w uczelniach akademickich i 0,5 w uczelniach zawodowych) włączona została do środków przeznaczonych w 2007 roku na kształcenie studentów studiów stacjonarnych? Jeżeli nie, to może się pojawić realna groźba braku środków finansowych na kontynuację podstawowej funkcji szkół wyższych lub też zostaną one zmuszone do przeprowadzenia znaczących cięć organizacyjno−finansowych wpływających negatywnie na jakość kształcenia.

Druga wątpliwość dotyczy określania odpłatności za świadczone usługi edukacyjne na studiach niestacjonarnych, które ustalane są na podstawie ponoszonych kosztów. Suma tych odpłatności to przychody mające pokryć koszty realizacji tej formy studiów. W tym miejscu warto zaznaczyć, że art. 99 ustawy nie precyzuje, czy ustalanie ponoszonych kosztów studiów niestacjonarnych dotyczy całej uczelni, wydziału czy też poszczególnych kierunków studiów. A rozbieżności w obliczanych wartościach są często bardzo duże. W tym miejscu należałoby zapytać: czy ustalone przez rektorów wysokości opłat za świadczenie usług edukacyjnych na rok 2006/07 zostały ustalone na podstawie obliczeń ponoszonych kosztów, zgodnie z zapisem art. 99 ust. 2 ustawy?

Rozbieżność kosztów kształcenia pomiędzy kierunkami studiów, nawet w ramach jednej uczelni, są zróżnicowane. Ustalanie czesnego wspólnego dla wszystkich kierunków (w uczelni lub na wydziale) nakłada na studentów tańszych kierunków ciężar dofinansowania kształcenia na kierunkach droższych. Istnieją kierunki, na których koszt przypadający na jednego studenta jest mniejszy niż pobierane czesne, ale może też być odwrotnie. Jeżeli rozbieżności są nieznaczne, to problem możemy pominąć. Jeżeli jednak koszt kształcenia jest wielokrotnością dotychczasowej wysokości opłat, należy odpowiedzieć na pytanie, co zrobić. Rozwiązanie rynkowe, tzn. podniesienie czesnego, może nie znaleźć akceptacji kandydatów na studia. Wówczas mamy dwie możliwości: albo dopłacać będą studenci tańszych kierunków studiów niestacjonarnych, albo uczelni nie będzie stać na prowadzenie drogiego kierunku.

Wracając do zasad podziału dotacji, pierwszy wskazany w ustawie czynnik, „liczba studentów studiów stacjonarnych”, nie wymaga komentarza. Natomiast drugi czynnik – „wskaźniki kosztochłonności poszczególnych kierunków studiów stacjonarnych” – przysparza twórcom algorytmu wiele trudności, a w uczelniach są źródłem niekończących się dyskusji. Wzbudzają niezadowolenie przy niskich wartościach wskaźnika dla kierunków realizowanych w uczelni lub zadowolenie, jeżeli realizowanym w uczelni kierunkom przypisane zostały wyższe wartości tego wskaźnika.

Sama wartość wskaźnika, zarówno niska, jak i wysoka, nie zapewnia uczelni dostatecznych środków na realizację studiów stacjonarnych. Poprzedni algorytm, obowiązujący od początku lat 90., wykorzystywał wskaźniki ustalone przez powołany do realizacji tego projektu zespół ludzi, a nie obliczone. Obecnie tworzone są nowe zasady i nowy algorytm podziału dotacji (udostępniony w projektach rozporządzeń na stronach BIP MNiSW). Niestety, wskaźniki kosztochłonności kierunków studiów są nadal ustalane, a nie obliczane. Zwiększyła się ich skala. Proponuje się zastąpienie dotychczasowego pięciopoziomowego podziału kierunków (1; 1,5; 2; 2,5; 3) skalą dziewięciopoziomową (od 1 do 5 co 0,5). Jak każdy nowy projekt, w szczególności dotyczący podziału środków budżetowych, wywołał w uczelniach publicznych dyskusję, skierowaną w szczególności na ustalone w projekcie rozporządzenia wskaźniki kosztochłonności, które przemnażane przez liczbę studentów określają liczbę studentów przeliczeniowych. Suma wszystkich studentów przeliczeniowych bierze udział w obliczeniu dotacji.

W artykule prof. Jerzego Błażejowskiego (Dotacja i kosztochłonność, „FA” 12/2006) przeczytać można, że Rada Główna Szkolnictwa Wyższego w listopadzie 2006 pozytywnie zaopiniowała zasady podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych, wnosząc szereg uwag i propozycji zmian (projekt rozporządzenia ministra nauki i szkolnictwa wyższego z 31 października 2006). Natomiast drugi projekt rozporządzenia, w sprawie wskaźników kosztochłonności poszczególnych kierunków studiów stacjonarnych (z 31 października 2006), nie uzyskał akceptacji rady.

wzór na dotację

W projekcie rozporządzenia w sprawie zasad podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych w załączniku nr 1 – pkt 2. Zasadnicza część dotacji stacjonarnej obejmuje kwoty wydzielone odrębnie dla grupy uczelni akademickich i grupy uczelni zawodowych – brakuje określenia przez kogo, w jaki sposób i z jakiej podstawy (bazy) wydzielone zostaną odrębne kwoty dotacji.

Uczelni zawodowych dotyczyć będą trzy składniki algorytmu: składnik studencki Si z wagą składnika Ws = 0,3; składnik kadrowy Ki z wagą składnika Wk = 0,3 oraz składnik zrównoważonego rozwoju Ji z wagą składnika Wj = 0,4, a wzór obliczenia dotacji dla tej grupy uczelni przyjmie postać:

(pozostałe oznaczenia użyte we wzorze: Dui – kwota zasadniczej części dotacji stacjonarnej dla i−tej uczelni grupy uczelni w danym roku; Dc – kwota zasadniczej części dotacji stacjonarnej w danym roku; Dpui – kwota zasadniczej części dotacji stacjonarnej dla i−tej uczelni w poprzednim roku (w warunkach porównywalnych z danym rokiem); Dpc – kwota zasadniczej części dotacji stacjonarnej dla grupy uczelni w poprzednim roku (w warunkach porównywalnych z danym rokiem); C – stała przeniesienia z roku poprzedniego)

Rozważane jest uwzględnienie w algorytmie podziału dotacji dla uczelni zawodowych również składnika badawczego i składnika wymiany. Uwzględniając skalę prowadzonych badań i wielkość wymiany studentów, a także bardzo małe wagi przypisane tym składnikom w dotacji dla uczelni akademickich, należy założyć, że wpływ tych składników na rzeczywistą wielkość dotacji w uczelniach zawodowych będzie znikomy, co nie wyklucza ich zastosowania.

Stała przeniesienia

Brakuje racjonalnego uzasadnienia dzielenia dotacji aż w 70 proc. według udziałów dotacji uczelnianych z ubiegłego roku. Po pierwsze, można rozważyć i uzasadnić, czy nie powinien on być zdecydowanie niższy. Po drugie, ponieważ proponowane zasady dotyczą nie tylko jednego roku, należałoby założyć w rozporządzeniu zmniejszanie się wartości stałej przeniesienia C w kolejnych latach np. o 0,1 aż do zera w 2012 roku (dla C = 0,7). Oznaczałoby to, że w kolejnych latach rosnący wpływ na podział dotacji będą miały parametry (wskaźniki) zaproponowane w niniejszym modelu matematycznym. W obecnej postaci przyjęte we wzorze składniki nie będą znacząco wpływać na podział dotacji. Np.: wskaźnik kadrowy 0,3 x (1−0,7) = 0,09, co oznacza, że obecna struktura i liczebność kadry przyjmowana do obliczeń będzie miała wpływ na 9 proc. środków przeznaczonych dla grupy uczelni. Dotyczy to wszystkich składników wzoru. A wagi składników dotyczących uczelni akademickich (Wu = 0,05; Ww = 0,05; Wb = 0,1) będą dzielić kwotę 1,5 proc. lub 3 proc. ogólnej kwoty dotacji. Oczywiście za tymi procentami kryją się odpowiednie środki finansowe, których nie należy pomijać. Jednak przyjęcie stałej przeniesienia C = 0,7 znacząco pomniejsza wpływ obliczanych składników algorytmu.

Składnik studencko−−doktorancki

Składnik studencko−doktorancki Si obliczany jest jako udział liczby studentów przeliczeniowych i−tej uczelni do łącznej liczby studentów przeliczeniowych wszystkich uczelni (liczba studentów przeliczeniowych = liczba studentów studiów stacjonarnych danego kierunku przemnożona przez wskaźnik kosztochłonności kształcenia przypisany do określonego kierunku). Można zapytać: czy określone w kolejnym rozporządzeniu wskaźniki będą sprawiedliwie odzwierciedlać kosztochłonność kształcenia na poszczególnych kierunkach? W § 1. ust. 2 rozporządzenia w sprawie wskaźników kosztochłonności kształcenia przeczytać można, że Wskaźniki kosztochłonności kształcenia poszczególnych kierunków (…) odzwierciedlają względne relacje poziomów kosztochłonności kształcenia. Tak jak w poprzednim algorytmie podziału dotacji, wskaźniki zostały ustalone, a nie obliczone. W rzeczywistości obliczone przez współautora artykułu (H. Miłosz) wskaźniki kosztochłonności kształcenia odbiegają od podanych w rozporządzeniu (patrz: wykresy 1 i 2). Ponadto relacje kosztochłonności pomiędzy kierunkami kształcenia w uczelniach akademickich różnią się od relacji kosztochłonności kształcenia na tych samych kierunkach w uczelniach zawodowych. Stąd też użycie tych samych wskaźników kosztochłonności w uczelniach zawodowych może być dla jednych kierunków korzystne, a dla drugich nie. Jeżeli algorytm ma służyć sprawiedliwemu podziałowi środków, to dotychczasowe założenia nowego modelu nie spełniają go.

Ważenie liczby studentów współczynnikami od 1 do 5 oznacza, że np. kształcenie na kierunku biotechnologia czy automatyka i robotyka jest pięciokrotnie droższe od kształcenia na kierunku administracja, historia czy filozofia. A tak w rzeczywistości nie jest. Tak duża rozpiętość wskaźników sprawi, że kierunki tańsze otrzymają mniejszą dotację niż otrzymywałyby przy mniejszej rozpiętości współczynników, a kierunki droższe otrzymają dotację większą.

Wejście w życie wspomnianego rozporządzenia ma nastąpić w najbliższym czasie i obowiązywać od 2007 r. Obecnie słusznym rozwiązaniem byłoby przyjęcie wskaźników tylko na rok i przystąpienie do obliczenia, tak istotnego w tym podziale dotacji, parametru podziału środków finansowych. Rada Główna postuluje pozostawienie wskaźników kosztochłonności kierunków w dotychczasowej skali od 1 do 3, co dziś jest decyzją uzasadnioną. W rzeczywistości relacje kosztów, a tym samym i kosztochłonności, są bardziej spłaszczone i nie wymagają rozszerzenia stosowanej skali. Wyjątek stanowić mogą kierunki medyczne i edukacja artystyczna w zakresie sztuk plastycznych lub muzycznych.

Składnik kadrowy

Składnik kadrowy Ki nie jest wskaźnikiem kosztowym, stanowi premię jakościową dla uczelni zatrudniającej profesorów, w szczególności profesorów z zagranicy oraz nauczycieli akademickich ze stopniami naukowymi doktora i doktorów habilitowanych.

Korzystny wpływ na sprawiedliwy podział dotacji ma uwzględnienie liczby etatów nauczycieli akademickich nie posiadających stopni i tytułów naukowych, którzy w uczelniach zawodowych stanowią ponad 50 proc. zatrudnionych (w uczelniach akademickich 15−30 proc.). Oczywiście przy założeniu, że w tej liczbie uwzględnia się wszystkich nauczycieli akademickich zatrudnionych w uczelni na umowę o pracę, bez względu na pierwsze czy drugie miejsce pracy. Ponoszone przez uczelnie koszty kształcenia nie są uzależnione od tego, czy szkoła jest dla nauczyciela akademickiego pierwszym, czy drugim miejscem pracy.

Zdaniem autorów, Rada Główna niesłusznie proponuje pominięcie w składniku kadrowym nauczycieli akademickich ze stopniem zawodowym magistra. Jeżeli dotacja ma pokrywać koszty kształcenia na studiach stacjonarnych, to błędem będzie pominięcie kosztów wynikających z zatrudnienia grupy nauczycieli akademickich nie posiadających stopni i tytułów naukowych, w szczególności w uczelniach zawodowych. Natomiast wagi przypisane grupom nauczycieli akademickich (w projekcie: 2; 1,5; 1 i 5) należałoby zmienić, uwzględniając relacje kosztowe (patrz: H. Miłosz, J. Stefański, Oddzielny algorytm, „FA” 9/2006), a nie ustalone bez podania podstawy ich obliczenia. Proponowane przez Radę wagi (3; 2 i 1) są bardziej zbliżone do wag kosztowych, z tym, że należałoby tę propozycję uzupełnić wagą np. 0,5, przypisaną grupie magistrów. Zdecydowanie należy grupować kadrę według tytułów i stopni naukowych, ponieważ uniezależni to algorytm od indywidualnej polityki kadrowej poszczególnych uczelni.

Składnik zrównoważonego rozwoju

Składnik zrównoważonego rozwoju jest premią za posiadanie markowej kadry i dużej liczby studentów studiów stacjonarnych. Parametry użyte w tym składniku stosowano już w składniku kadrowym i studenckim. Nie funkcjonował on w dotychczasowym algorytmie. Więcej o nim można będzie powiedzieć po przeprowadzeniu obliczeń z tymi parametrami i kształtowaniu się wpływu tego składnika na wielkość otrzymywanej przez uczelnie dotacji. W uczelniach zawodowych jego waga jest najwyższa i wynosi Wj = 0,4, co po uwzględnieniu stałej przeniesienia C = 0,7 będzie miało swój 12−procentowy udział w kosztach łącznych dotacji. W uczelniach akademickich waga tego składnika wynosi Wj = 0,1, dając 3−procentowy udział w łącznych wielkościach dzielonej dotacji. Być może autorzy algorytmu dysponują symulacjami wpływu tego składnika na podział dotacji w wybranych uczelniach. Obliczenie ich możliwe jest po wprowadzeniu danych z wszystkich uczelni w poszczególnych grupach.

Według autorskiego projektu

Załączone dwa wykresy są wynikiem przeprowadzonych przez współautora artykułu (H. Miłosz) badań dotyczących kosztochłonności kształcenia. Wyniki obliczeń wykonane zostały z użyciem autorskiego modelu matematycznego, opierającego się na rachunku kosztów działań, w rzeczywistych uczelniach i na rzeczywistych kierunkach kształcenia. Ponieważ relacje kosztochłonności kształcenia pomiędzy kierunkami w uczelniach akademickich różnią się od relacji w PWSZ, obliczenia prowadzone są oddzielnie.

Na wykresie zestawione są cztery wskaźniki kosztochłonności kształcenia:

• wskaźniki MNiSW, proponowane w projekcie rozporządzenia w skali od 1 do 5;

• wskaźniki MEN, wykorzystywane w poprzednim modelu podziału dotacji w skali od 1 do 3;

• wskaźniki nakładu pracy, obliczone jako stosunek wskaźnika liczby godzin przypadających na jednego studenta j−tego kierunku do wskaźnika liczby godzin przypadających na jednego studenta kierunku administracja;

• wskaźniki kosztochłonności kształcenia, obliczone jako średni koszt kształcenia przypadającego na jednego studenta j−tego kierunku do średniego kosztu kształcenia przypadającego na jednego studenta obliczonego dla kierunku administracja kształtującego się w przedstawionych obliczeniach w uczelniach akademickich: 5400 zł, a w uczelniach zawodowych 3700 zł.

Wskaźnik kosztochłonności kształcenia różni się w większości przypadków od wskaźnika nakładu pracy, ponieważ koszt GUD (godzina usługi dydaktycznej) w poszczególnych uczelniach i wydziałach nie jest taki sam. W przypadku, gdyby koszt jednej godziny był wspólny dla wszystkich uczelni (oczywiście, jest to niemożliwe), to wskaźniki miałyby taką samą wartość.

Wykres 1. dotyczy studiów stacjonarnych w PWSZ i jest wynikiem obliczeń przeprowadzonych na: 12 uczelniach, 29 kierunkach (specjalnościach przypisanych do kierunku), 102 rozpatrywanych przypadkach, liczbie przypadków dla jednego kierunku od 1 do 19.

Wykres 2. dotyczy studiów stacjonarnych uczelni akademickich i jest wynikiem obliczeń przeprowadzonych na: 8 uczelniach, 51 kierunkach (wykres przedstawia wybranych 30 kierunków), 326 rozpatrywanych przypadkach, liczbie przypadków dla jednego kierunku od 1 do 40.

Oczywiście, jeżeli w obliczeniach średnich wartości wystąpiła mała liczba przypadków, a w szczególności, gdy dotyczy to jednego przypadku, wiarygodność obliczonych średnich nie jest taka sama, jak w przypadku kierunków występujących w obliczeniach częściej. Ale od czegoś trzeba zacząć. W miarę pozyskiwania dalszych danych do obliczeń, wartości współczynników będą ulegać zmianie.